Органы местного самоуправления
самостоятельны в определении путей расходования средств местных бюджетов. Расходы местных бюджетов подразделяются на капитальные, текущие и погашение долговых обязательств. При этом величина расходной части местных бюджетов варьируется в зависимости от исторического периода, уровня социально-экономического развития страны, возложенных на органы местного самоуправления компетенции, а порой и от этнокультурных особенностей.Рассматривая вопрос об уровне финансовой автономии местного самоуправления, отметим, что данная автономия не является "вещью в себе". Как показывает мировой опыт, названная автономия имеет смысл только при условии реализации рассмотренного ранее принципа соответствия доходных (в первую очередь налоговых) полномочий расходной ответственности. При несоблюдении данного принципа финансовая автономия носит формальный характер, скрывая фактическое подчинение нижестоящего субъекта межбюджетных отношений, вышестоящему. Данная схема применялась в бывшем СССР, и именно она не позволяла местным Советам наделе превратиться в институт местного самоуправления.
' Право выпускать займы, как правило, имеют крупные административно-территориальные единицы (субъекты Федерации, города, провинции). -Прим. авт.
Заметим, что финансовую автономию нельзя абсолютизировать. И в случае с субъектами федераций, и в ситуации с местным самоуправлением, полное соответствие между доходными полномочиями и их расходной ответственностью не достигается никогда. Это заставляет покрывать возникающую финансовую прореху за счет доходных источников бюджетов вышестоящего уровня. Проблема в том, чтобы такое покрытие не воспринималась как аргумент в пользу централизации финансовых ресурсов с целью преодоления дисбаланса уровней социально-экономического развития регионов и территорий, относимых к местному самоуправлению.
Отмеченный дисбаланс — атрибут развития экономики любой страны. Однако мировой опыт последних десятилетий показал, что даже в странах с унитарным государственным устройством, в государствах, традиционно ориентирующихся на вертикальную модель бюджетного федерализма, более эффективным является расширение финансовой автономии органов местного самоуправления. Эффект достигается путем "включения" в экономический процесс трех организационных составляющих. Во-первых, государственные органы власти освобождаются от функций, которые в состоянии реализовать нижестоящие органы управления. Во-вторых, повышается ответственность органов власти регионов и местного самоуправления за рациональное использование средств региональных бюджетов. В-третьих, повышается ответственность органов местного самоуправления за рациональное использование средств местных бюджетов.
В условиях формирования рыночной экономики важным элементом и формой осуществления региональной экономической политики стали федеральные, межрегиональные, региональные программы экономического и социального развития. Федеральным бюджетом в 2001 г. было профинансировано порядка 200 целевых программ. Субъекты Федерации формируют свои региональные программы, число которых в каждом из них равняется в среднем 20—30. Такое обилие требует, чтобы в разработке федеральных и региональных экономических программ осуществлялись партнерство и созидательная инициатива всех ступеней управления с четким разделением труда и взаимодействием между ступенями.
Важно, чтобы в основе каждой региональной программы лежала единая концепция экономического и социального развития, органически связанная с общегосударственными подходами. Увязка региональных программ с федеральными должна осуществляться и организационно. Возникает необходимость функционирования организационно-управленческих структур, осуществляющих координацию разработки, выполнения программ.
Для управления программами необходимы специальные государственные органы. В этой работе принимают участие и местные органы исполнительной власти. Для финансирования программ могут создаваться специализированные компании, консорциумы с государственным, частным и смешанным капиталом.
В управлении региональными программами особенно важно разграничивать компетенцию между федеральными и местными органами. Федеральным органам целесообразно регулировать создание производств в районах пионерного освоения, а также организовывать межрегиональные экономические связи. Местные органы управления главное внимание сосредоточивают на создании рациональной структуры хозяйства, использовании локальных ресурсов, на решении социально-демографических и экологических проблем, осуществлении экономической реформы.
Для отдельных регионов необходима разработка специальных государственных региональных программ и финансирование их из государственного бюджета. В первую очередь это относится к регионам с уникальными природными ресурсами, освоение которых не под силу местным органам власти и управления, а также к регионам экономически отсталым и с экстремальными природными условиями.
Наиболее значимым результатом государственной региональной политики должно стать создание условий для развития федерализма, взаимовыгодного сотрудничества и экономического выравнивания субъектов Федерации, эффективного использования социально-экономического потенциала регионов, для осуществления реформ и повышения уровня и качества жизни населения в каждом регионе. Поэтому эффективность регионального развития должна оцениваться как экономическими, так и социальными критериями.
Динамика переходного периода потребовала от самих региональных образований принятия срочных, нередко нетрадиционных решений, учитывающих интересы населения территории и государства. Функционирование макрорегиона по модели экономической самостоятельности предполагает первоочередное развитие в регионах отраслей, обеспечивающих получение необходимых финансовых ресурсов, максимизацию получаемых на территории доходов и реализацию их населением на данной территории. Поэтому стратегия развития региона не может строиться иначе как на анализе сравнительных издержек производства и цен различных видов продукции, на их сопоставлении и динамике в рамках внутреннего и внешнего рынков. Вместе с тем экономическая политика макрорегиона должна основываться на стратегии освоения природных ресурсов, которые предстоит вовлечь в хозяйственный оборот лишь в той мере, в которой доходы от их освоения достаточны для нормального воспроизводства и получения финансовых ресурсов.
Разумеется экономическое развитие региона может считаться эффективным лишь в том случае, когда обеспечиваются нормы социальной эффективности. Общий социальный эффект регионального развития выражается через показатели удовлетворения совокупных потребностей жителей территории.