22.2. Эмпирические методы оценки характера государства
Идентифицировать то, насколько близко конкретное государство к контрактному или эксплуататорскому, предлагается на базе анализа статей структуры государственного бюджета. Как и в случае с балансом фирмы, государственный бюджет содержит в себе достаточное количество информации, необходимой для институционального анализа. Точнее, интересующая нас информация содержится в ряде статей доходов и расходов государственного бюджета, в данных по реальному исполнению статей бюджета и по способам покрытия бюджетного дефицита, если он есть. Структура государственного бюджета (с данными по федеральному бюджету РФ на 1995 г., в процентах от ВВП за тот же период времени) показана в табл. 22.1 40.
Таблица 22.1
|
Доходы |
Расходы |
||
|
Налоговые доходы — 10 |
10 |
Бюджетные кредиты экономике |
0 |
|
В том числе Налог на прибыль |
2,4 |
Внешнеэкономическая деятельность |
1 6 |
|
Подоходный налог |
0,2 |
Социально-культурные мероприятия |
1,3 |
|
Налог на добавленную стоимость |
4,1 |
Наука |
0,3 |
|
Специальные налоги |
0,7 |
Оборона |
2,8 |
|
Акцизы |
0,6 |
Правоохранительная деятельность |
1,3 |
|
Экспортно-импортные пошлины |
1,6 |
Юстиция |
0,1 |
|
Ресурсные платежи |
0,2 |
Государственное управление |
0,3 |
|
Лицензии |
0 |
Пополнение государственных запасов и резервов |
0,6 |
|
Неналоговые доходы |
2,5 |
Расходы по чрезвычайным обстоятельствам |
0,2 |
|
В том числе Доходы от внешнеэкономической деятельности |
0,9 |
Обслуживание и выплата внешнего и внутреннего долга |
2,5 |
|
Активы, находящиеся в государственной собственности |
0,4 |
Финансирование местных бюджетов |
2,7 |
|
Реализация государственных запасов |
1,2 |
Всего |
15,9 |
|
Возврат бюджетных кредитов |
0,1 |
Дефицит |
2,7 |
|
Целевые бюджетные фонды |
0,8 |
||
|
Всего |
13,1 |
||
Первый критерий заключается в соотношении различных статей доходов. Так, чем выше доля неналоговых доходов, тем активнее вмешательство государства в экономику — его роль выходит за рамки простого гаранта исполнения контрактов. Динамика доли неналоговых доходов российского бюджета не позволяет говорить о существовании устойчивой тенденции — их доля составила 0,1% ВВП в 1992 г., 3,4 — в 1993 г. и 2,0% в 1994 г. Далее, анализ соотношения различных видов налоговых поступлений дает возможность судить либо об их конфискационном характере (в случае преобладания рентных платежей и специальных налогов), либо
об их подчиненном характере производительной деятельности (в случае преобладания так называемых «рыночных» налогов: на прибыль, НДС, акцизов, подоходного, на имущество). Отметим, что доля «рыночных» налогов в федеральном бюджете РФ имеет устойчивую тенденцию к сокращению. Эти налоги обеспечивали 75% доходов в 1992 г. и менее 50% в 1995 г.41 Важную информацию содержат также данные о собираемости налогов, т. е. соотношении фактических налоговых поступлений и их потенциальной величины, рассчитанной исходя из реальных размеров базы налогообложения. Чем выше собираемость налогов, тем ближе государство к модели контрактного. В России собираемость налогов неуклонно сокращается. В 1997 г. по налогу на прибыль она составила 43,3%, по НДС - 68,1% и по акцизам — 66,4% 42.
Кроме того, требует анализа информация о структуре государственных расходов и особенно о соотношении реально профинансированных расходов с теми, которые фиксируются законом о государственном бюджете. Для эксплуататорского государства разумно предположить приоритетность финансирования расходов, связанных с сохранением и усилением его потенциала насилия (расходы на содержание «силовых» министерств), и расходов, направленных непосредственно на содержание государственного аппарата. В России расходы на армию, милицию и государственный аппарат составили в 1995 г. 4,4% ВВП (в 1985 г. — 3,9%), или почти треть всех государственных расходов (14% в 1985 г.). Причем государство с наибольшей готовностью несло именно эти расходы, о чем свидетельствуют следующие данные по пяти наиболее полно профинансированным статьям (в процентах от предусмотренных законом сумм, 1997 г.) (табл. 22.2) 43.
Таблица 22.2
|
Статья расходов |
Исполнение, % |
|
Правоохранительная деятельность (без юстиции) |
93,6 |
|
Социально-культурные мероприятия |
89,3 |
|
Государственное управление |
83,6 |
|
Международная деятельность (включая расходы по обслуживанию государственного внешнего долга) |
80,4 |
|
Оборона |
76,4 |
Контрактное и эксплуататорское государства имеют различные предпочтения относительно способов финансирования бюджетного дефицита. Так, из трех основных способов покрытия бюджетного дефицита: кредитов центрального банка правительству, внешних и внутренних займов — эксплуататорское государство предпочитает первый, наиболее инфляционный, но в то же время наименее ограничивающий его свободу. Кроме того, использование кредитов центрального банка позволяет государству получать доходы еще и от «инфляционного налога», носящего конфискаци-онный характер. Напротив, контрактное государство предпочитает наименее инфляционный способ финансирования бюджетного дефицита, займы на внешнем рынке. Отдельного разговора заслуживают займы на внутреннем рынке, которые и представляют инфляционную опасность в долгосрочном периоде, и замедляют рост совокупного благосостояния, так как финансовые ресурсы перетекают из реального сектора на рынок государственных долговых обязательств 44. В отношении российского государства образца 90-х годов нельзя говорить о существовании устойчивых предпочтений касательно методов покрытия бюджетного дефицита, хотя доля кредитов Центрального банка сокращается, а доля заимствований на внутреннем рынке — увеличивается (табл. 22.3) 45.
Таблица 22.3
|
Способ финансирования бюджетного дефицита |
Финансирование дефицита, % |
|||
|
1992 г. |
1993 г. |
1994 г. |
1995 г. |
|
|
Кредиты ЦБ |
100 |
86 |
68,4 |
20,7 |
|
Внешние кредиты |
0 |
12,4 |
8 |
18,1 |
|
Ценные бумаги (ГКО) |
0 |
1,6 |
9,8 |
31,4 |
|
Казначейские обязательства (КО) |
0 |
0 |
10 |
29,8 |
Выводы. Подведем итоги сопоставлению двух идеальных типов государства с помощью табл. 22.4.
Таблица 22.4
|
Контрактное государство |
Эксплуататорское государство |
|
|
Цель |
Максимизация совокупного дохода (ВВП) членов общества, снижение трансакциейных издержек |
Максимизация ренты (налоговых поступлений) группы, контролирующей государственный аппарат |
|
Задачи (функции) |
Гарант в ряде сделок между индивидами, спецификация и защита прав собственности |
Активное вмешательство в экономические и социальные взаимодействия, не ограничивающееся ролью гаранта |
|
Средства (использование монополии на насилие) |
Ограничено социальным договором и конституционными рамками |
Зависит лишь от политической воли группы, контролирующей государство |
|
Механизмы решения проблемы принципала и агента |
Принципал — гражданин: механизмы демократического контроля, наличие конституционных рамок, наличие альтернатив. Принципал — государство: распространение нормы легализма (добровольного подчинения закону, в том числе налоговому) |
Принципал — гражданин: отсутствуют. Принципал — государство: использование принуждения и насилия, попытки осуществления всеобъемлющего контроля (особенно в крайнем случае тоталитарного государства) |
|
Бюджетное ограничение |
Жесткое, ограниченное демократической процедурой утверждения бюджета |
Мягкое |
|
Основные статьи доходов |
Налоговые поступления, в первую очередь — от «рыночных» налогов |
Конфискационные налоги и неналоговые поступления |
|
Основные статьи расходов |
Юстиция, правоохранительная деятельность |
Оборона, государственное управление, правоохранительная деятельность |
|
Основные способы покрытия бюджетного дефицита |
Займы на внешнем рынке |
Кредиты ЦБ правительству, займы на внутреннем рынке, возможен и отказ от выполнения обязательств как вид конфискационного налога |