Раздел II. ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ МЕРЫ, СТИМУЛИРУЮЩИЕ СТАНОВЛЕНИЕ И РАЗВИТИЕ КОНКУРЕНТНЫХ ОТНОШЕНИЙ Глава 4. СТИМУЛИРУЮЩИЕ МЕРЫ: КОМПЛЕКСНЫЕ И НАПРАВЛЕННЫЕ НА УВЕЛИЧЕНИЕ ЧИСЛА ХОЗЯЙСТВУЮЩИХ СУБЪЕКТОВ

4.1. Комплексные меры стимулирования конкурентных отношений

Комплексные меры стимулирования конкурентных отношений включают в себя принятие и реализацию следующих программ: Государственной программы развития конкуренции в  Российской  Федерации,  региональных

программ развития конкуренции; отраслевых программ развития конкуренции, программ реформирования отдельных отраслей.

В 2009 г. принята новая Программа развития конкуренции в Российской Федерации. Данная Программа предусматривает решение следующих вопросов:

-   снятие административных барьеров;

-   снятие инфраструктурных ограничений;

-  внесение изменений в регулирование ограничивающих конкуренцию
действий органов власти и местного самоуправления;

- внесение изменений в регулирование монополистической деятельности.
Принципиально важным моментом является то, что Программа содержит

отдельную  главу,  посвященную  непосредственно  инструментам  развития конкуренции.

Практически впервые на законодательном уровне идеи о необходимости именно развития конкуренции, а не только ее защиты <1> нашли воплощение. В Программе верно указывается, что до последнего времени в качестве основного инструмента конкурентной политики использовались защитные механизмы. В первую очередь к ним относятся механизмы антимонопольного законодательства. Однако антимонопольное регулирование ограничено довольно узким инструментарием и направлено прежде всего на устранение правонарушений, а не на развитие конкуренции.

<1> О необходимости развития конкуренции подробнее см.: Варламова А.Н. Российское конкурентное законодательство: пути совершенствования // Актуальные проблемы коммерческого права. М.: Зерцало-М, 2005; Она же. Конкурентное право России. Вып. 2. М.: Зерцало-М, 2008; Она же. Правовое содействие развитию конкуренции: Дис. ... докт. юрид. наук. М., 2008.

Инструменты, способствующие развитию конкуренции, а не только ее защите, использовались не в полной мере. Достижение задачи развития конкуренции требует совершенствования и действенного функционирования различных инструментов экономического регулирования.

В Программе анализируются механизмы развития малого и среднего предпринимательства, снятие административных барьеров с целью упрощения проникновения на товарные рынки новых конкурентоспособных хозяйствующих субъектов, в частности изменение таможенно-тарифной политики, применение налогового стимулирования. Рассматриваются и специальные меры, которые должны решить существующие в отдельных отраслях проблемы, в частности проблемы недискриминационного доступа к услугам естественных монополистов и совершенствования государственного регулирования цен.

Согласно Программе для снижения административных барьеров необходимо:

1)          дальнейшее совершенствование системы лицензирования отдельных видов деятельности;

2)          проведение работы по замене обязательной сертификации ряда услуг декларированием соответствия;

3)     ускорение разработки первоочередных проектов технических
регламентов, предусмотренных ФЗ "О техническом регулировании";

4)        разграничение функции по контролю и надзору в отдельных сферах, в том числе в сферах здравоохранения, транспорта, нефтехимии, производства продуктов питания и строительных материалов;

5)        существенное сокращение на конкурентных рынках числа унитарных предприятий, функционирование которых может быть обеспечено негосударственными коммерческими организациями;

6)        расширение применения электронных технологий, направленных на автоматизацию и упрощение взаимодействия участников рынка с регулирующими органами;

7)        внедрение в органах власти процедуры экспертизы и предварительной оценки последствий принятия ключевых нормативных правовых актов, направленной на уменьшение риска их негативного влияния на конкуренцию;

8)      совершенствование процедуры распределения государством
ограниченных ресурсов и отдельных прав (например, права пользования
недрами, лесными, водными и биоресурсами) в целях обеспечения
справедливых условий такого распределения, реализации принципов
прозрачности и состязательности.

В Программе указывается, что ограничением для развития конкуренции и предпринимательской деятельности является неудовлетворительное состояние как физической инфраструктуры предпринимательства (автомобильных и железных дорог, грузовой авиации, транзитных узлов, электрических сетей), так и финансовой (банковской системы и предлагаемых банками услуг, страховой системы, фондового рынка).

В Программе дан анализ инструментов развития конкуренции и направлений их совершенствования, рассматриваются проблемы таможенно-тарифного регулирования, налоговой политики, регулирования естественных монополий. Помимо этого как важный механизм развития конкуренции исследуется вопрос дальнейшего совершенствования регулирования малого и среднего бизнеса, государственных и муниципальных закупок.

Программа развития конкуренции в Российской Федерации предусматривает разработку программ развития отдельных отраслей и развития инфраструктуры. Так, Программа по развитию транспортной инфраструктуры включает в себя конкретные объекты строительства, которые могут быть скорректированы с учетом потребностей бизнеса и планов перспективного развития территорий. Подобный подход к планированию повысит эффективность управления экономическим развитием и соответственно конкуренции.

Согласно Плану мероприятий по реализации Программы развития конкуренции <1> в Российской Федерации предусматривается разработка мер по развитию конкуренции в следующих отраслях: на рынках нефтепродуктов, в сфере авиатопливообеспечения, на рынке газа, в сфере электроэнергетики, в сфере ЖКХ, на рынке минеральных удобрений и сырья для их производства, на агропродовольственных рынках, в сфере розничной торговли, на строительном рынке, на рынке цемента, на рынке коксующегося угля, на рынке энергетического угля, в сфере железнодорожного транспорта.

<> Меры развития конкуренции в отдельных отраслях утверждены приложением к Программе развития конкуренции в Российской Федерации.

В Плане мероприятий указывается и на необходимость разработки мер, направленных на стимулирование разработки и реализации региональных программ развития конкуренции и координацию разработки данных программ.

Ранее действовала Государственная программа демонополизации экономики развития конкуренции на рынках Российской Федерации (основные направления и первоочередные меры) <1>. Несмотря на то что ранее действовавшая Программа демонополизации экономики 1994 г. не достигла всех целей, на достижение которых была направлена, на ней следует остановиться подробнее, так как многие положения данной Программы были

правильными.

---------------------------------------------------------------

<1> Утверждена Постановлением Правительства РФ от 9 марта 1994 г. N 191 (САПП РФ. 1994. N 14. С. 1052).

Приложением N 2 к данной Программе стал План мероприятий по реализации целей и задач демонополизации экономики и развития конкуренции на рынках Российской Федерации на 1994 - 1995 гг. Пунктом 1 данного Плана стала разработка правового обеспечения работ по демонополизации экономики на рынках Российской Федерации. Надо отметить, что некоторые важные законопроекты, которые были определены в качестве правового обеспечения работ по демонополизации, не приняты до настоящего времени, в частности законопроекты "Об организованных товарных рынках", "О монополиях" (принят только закон, регулирующий один вид монополии - естественной).

Приложением N 3 к Государственной программе демонополизации утвержден Перечень задач демонополизации и развития конкуренции на товарном рынке.

Приложением N 4 утверждены общие методы увеличения количества поставщиков:

1)      импорт взаимозаменяемых товаров из соседних регионов, ближнего и дальнего зарубежья;

2)      выделение самостоятельных хозяйствующих субъектов из объединений предприятий;

3)      развитие предпринимательства в целях демонополизации рынков;

4)      создание конкурирующих производств путем нового строительства;

5)      диверсификация (перепрофилирование) и конверсия;

6)   снижение правовых, организационных и экономических барьеров,
препятствующих вхождению субъектов на рынок, в том числе мировой.

В Государственной программе демонополизации, как и в Программе развития конкуренции 2009 г., указывалось на важность принятия и исполнения отраслевых и региональных программ демонополизации экономики и развития конкуренции.

Ряд таких программ был принят. В качестве примера отраслевой программы рассмотрим рынок жилищно-коммунального хозяйства.

Постановлением Правительства РФ от 20 декабря 1997 г. N 1613 "О Программе демонополизации и развития конкуренции на рынке жилищно-коммунальных услуг на 1998 - 1999 годы" было решено одобрить представленную Государственным комитетом РФ по жилищной и строительной

политике Программу демонополизации развития конкуренции на рынке жилищно-коммунальных услуг на 1998 - 1999 гг.

Согласно Приказу Государственного комитета РФ по жилищной и строительной политике от 30 января 1998 г. N 17-19 "О Программе демонополизации и развития конкуренции на рынке жилищно-коммунальных услуг на 1998 - 1999 годы" <1> главными направлениями в реализации Программы демонополизации и развития конкуренции на рынке ЖКХ названы:

<1> Документ опубликован не был.

реформирование    органов    управления    жилищно-коммунальным хозяйством на местном уровне;

-   принятие мер по созданию множества субъектов хозяйствования
различных форм собственности, в том числе предприятий малого бизнеса в
сфере заказа (управления) и предоставления жилищно-коммунальных услуг;

-    завершение перехода к договорным отношениям между заказчиком и поставщиком коммунальных услуг;

-    организация управления и обслуживания муниципальной собственности и выполнение муниципальных заказов на конкурсной основе;

-    регулирование деятельности субъектов локальных естественных
монополий, включая ценовое регулирование;

- внедрение системы стандартизации качества жилищно-коммунальных
услуг.

Несмотря на принятие правовой основы демонополизации и развития конкуренции, конкурентные отношения в ЖКХ до настоящего времени не возникли. Среди наиболее серьезных и нерешенных проблем на данном рынке можно отметить следующие:

1.    В ЖКХ присутствуют как конкурентные, так и естественно-
монопольные сферы деятельности.

К конкурентным относятся техническое обслуживание, в частности ремонтно-строительные работы, техобслуживание лифтов, техобслуживание телевизионных антенн, вывоз мусора, озеленение территорий, установка приборов учета холодной и горячей воды.

Естественно-монопольные        -        теплоснабжение,        газоснабжение,

электроснабжение, водоснабжение и канализация. Для естественно-монопольных сфер необходимо специальное регулирование. Однако водоснабжение и канализация не вошли даже в перечень естественно-монопольных сфер деятельности по закону о естественных монополиях. Это привело к тому, что в регионах принимают разнообразные законы по регулированию данных сфер.

2.          В настоящее время отсутствует ясность в регулировании вопросов управления ЖКХ. Данный вопрос является принципиальным, так как ЖКХ -сфера, в которой отсутствует возможность получения высокой прибыли в короткие сроки.

3.          Ситуация на рынке ЖКХ также усложняется в связи с проведением реформирования электроэнергетики. В частности, до настоящего времени не принят закон "О теплоснабжении". В целом теплогенерация является убыточной.

4. В ЖКХ в настоящее время имеет место огромное количество нарушений правил конкуренции. Данные нарушения касаются создания дискриминационных условий в доступе на данный рынок новых субъектов, в частности установление для них тарифов на жилищно-коммунальные услуги на уровне промышленных предприятий.

Распоряжением Правительства РФ от 8 сентября 1994 г. N 1456-р была утверждена Программа демонополизации и развития конкуренции на рынках продукции строительного комплекса на 1994 - 1995 гг.

Основной целью Программы являлось создание условий для формирования конкурентной среды на товарных рынках Российской Федерации по приоритетным группам товаров (работ, услуг) строительного комплекса.

Достижению поставленной цели должны были способствовать следующие направления демонополизации и развития конкуренции в строительном комплексе:

- реализация антимонопольных мер при приватизации в соответствии
с Государственной программой приватизации государственных и
муниципальных предприятий;

-  реализация комплекса первоочередных мер по развитию малого
предпринимательства в Российской Федерации;

-   развитие и распространение практики проведения подрядных торгов на строительство объектов, производство строительно-монтажных, проектных, изыскательских и других видов работ, обеспечение равноправного участия в торгах отечественных и иностранных подрядчиков;

-   совершенствование лицензирования строительной, научной и проектной деятельности, сертификации продукции, государственного надзора за качеством и организационно-правовым порядком строительства как инструментов защиты прав потребителей и выравнивания условий функционирования предприятий и организаций на строительном рынке.

Несмотря на принятие указанной Программы, ситуация на рынке строительного комплекса в ряде регионов остается сложной и далекой от конкурентной.

Что касается региональных программ демонополизации, то в большинстве субъектов Российской Федерации были приняты программные документы, включающие меры и (или) действия, стимулирующие развитие товарных рынков и конкуренции, демонополизацию экономики.

Программная деятельность по демонополизации и развитию конкуренции имела разные формы:

-   программы демонополизации и развития конкуренции на региональных (местных) товарных рынках;

-   планы, комплексы мер и мероприятий, утвержденные на уровне органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, являющиеся самостоятельным документом или разработанные в целях реализации прог-аммных документов;

отдельные    разделы    в    программах    и    концепциях    социально-экономического развития региона;

-  меры, направленные на развитие конкуренции, в рамках отраслевых
программ;

-   меры, направленные на развитие конкуренции в целевых программах и проектах, действующих на территории региона;

-   программы поддержки и развития предпринимательства.

Отраслевые и региональные программы развития конкуренции, предусмотренные Государственной программой демонополизации экономики 1994 г., далеко не всегда могли реально переломить ситуацию в отраслях и регионах. Связано это со следующим.

Прежде всего многие программы демонополизации и развития конкуренции были чрезмерно декларативными документами, которые не содержали механизмов развития конкуренции в конкретной отрасли. Данные программы являлись актами, в которых были заложены основные направления демонополизации и развития конкуренции. Однако, чтобы данные направления реализовать на практике, необходимо наличие в целом разработанного законодательства, стимулирующего конкуренцию.

Не отрицая важность разработки программ демонополизации и развития конкуренции, следует помнить, что для развития конкурентных отношений необходимо урегулирование всего круга вопросов, обеспечивающих становление, развитие, поддержку конкуренции в комплексе. Программы развития конкуренции должны подкрепляться продуманным законодательным регулированием отдельных вопросов, таких как регулирование внешнеэкономической деятельности, регулирование конкурентных форм закупок, регулирование вопросов появления конкурентоспособных хозяйствующих субъектов, обеспечение недискриминационного доступа к инфраструктуре, установление обоснованных тарифов и др.

Наряду с отраслевыми и региональными программами демонополизации и развития конкуренции необходимо исследовать влияние на конкурентные отношения программ иного рода. Речь идет о программах структурной реформы отдельных отраслей. Несмотря на то что данные программы имеют своей целью прежде всего повышение эффективности отрасли, такая цель, как развитие конкурентных отношений, также всегда присутствует. Да и невозможно повысить эффективность отрасли, не внедрив конкуренцию.

Говоря о программах структурной перестройки отраслей, следует помнить, что такие программы разрабатываются и внедряются часто применительно к специфическим отраслям. Специфика таких отраслей заключается в том, что наряду с конкурентными видами бизнеса в данных отраслях осуществляются и монопольные (согласно российскому законодательству -естественно-монопольные). Эта специфика определяет и особенности структурной перестройки в данных отраслях, а следовательно, и особенности внедрения конкурентных отношений. Что касается конкурентных отношений, то их внедрение базируется на двух основополагающих моментах.

Первое. При проведении структурной реформы отрасли (в которой наряду с конкурентными осуществляются и естественно-монопольные виды бизнеса) необходимо внедрение конкурентных отношений в те сегменты рынка, которые не относятся к естественно-монопольным. К примеру, при проведении структурной перестройки электроэнергетики необходимо внедрение конкурентных отношений в сферу производства и сбыта электроэнергии.

Второе. Что касается естественно-монопольных сегментов рынка, которые останутся таковыми и после проведения структурной реформы отрасли, то в

данных   сегментах   рынка   необходимо   установить   такие   правила  работы, которые сделают:

1)  доступ к услугам естественных монополистов не дискриминационным,
т.е. естественные монополисты не должны иметь заинтересованности и
возможности предоставлять услуги естественно-монопольного характера
отдельным потребителям на более льготных условиях, чем другим;

2)     цены на услуги естественных монополистов экономически
обоснованными, а механизм их формирования открытым. Проблема эта
принципиальна для данных сфер, так как потребители услуг естественных
монополистов не имеют возможности отказаться от данных услуг. Услуги не
могут быть заменены другими. Потребители будут вынуждены платить за
данные услуги даже в том случае, если монополисты будут взвинчивать цены
намного выше их реальной стоимости. Поэтому государственное
регулирование цен на услуги естественных монополистов, прозрачная система
ценообразования в данных сферах необходимы.

В настоящее время практически завершены реформы в электроэнергетике и продолжается реформирование железнодорожного транспорта. Все больше появляется публикаций и о необходимости реформирования газовой отрасли

<1>.

---------------------------------------------------------------

<1> О реформировании электроэнергетики, железнодорожного транспорта, существующих концепциях реформирования газовой отрасли подробнее см.: Варламова А.Н. Конкурентное право России. М.: Зерцало-М, 2008.

Первый нормативно-правовой акт, в котором впервые была провозглашена необходимость реструктуризации естественных монополий и определены меры, необходимые для проведения реструктуризации, появился в 1997 г. - это Основные положения структурной реформы в сферах естественных монополий

<1>.

---------------------------------------------------------------

<1> Одобрены Указом Президента РФ от 28 апреля 1997 г. N 426 (СЗ РФ. 05.05.1997. N 18. Ст. 2132).

В 1998 г. была принята Концепция структурной реформы федерального железнодорожного транспорта <1>. В данном документе указаны виды бизнеса, в которых должна быть сохранена монопольная ситуация, и конкурентные

виды бизнеса.

---------------------------------------------------------------

<1> Утверждена Постановлением Правительства РФ от 15 мая 1998 г. N 448 (СЗ РФ. 18.05.1998. N 20. Ст. 2159).

Реальные изменения в сфере железнодорожного транспорта начались после принятия Постановления Правительства от 18 мая 2001 г. N 384 <1>, утвердившего Программу структурной реформы на железнодорожном транспорте. Согласно данному документу реформирование железнодорожного транспорта должно проходить в три этапа.

<1> СЗ РФ. 04.06.2001. N 23. Ст. 2366.

Согласно Программе развития конкуренции 2009 г. в настоящее время реализуется третий этап структурной реформы на железнодорожном транспорте (2006 - 2010 гг.), в ходе которого предполагается создание и дальнейшее развитие конкуренции как в отдельных сегментах перевозочной деятельности, так и в сфере услуг по ремонту подвижного состава, производству запасных частей.

Одна из задач этого этапа структурной реформы - изменение соотношения парка железнодорожного подвижного состава, принадлежащего открытому акционерному обществу "Российские железные дороги", и парка компаний-операторов.

В целом Программа реформирования железнодорожного транспорта продвигается со значительными трудностями и серьезными задержками.

Что касается электроэнергетики, то в данной сфере реформирование практически завершено.

Начало реформированию электроэнергетики было положено Постановлением Правительства РФ N 526 <1>. Согласно данному Постановлению "целями реформирования электроэнергетики Российской Федерации являются обеспечение устойчивого функционирования и развития экономики и социальной сферы, повышение эффективности производства и потребления электроэнергии, обеспечение надежного и бесперебойного энергоснабжения потребителей".

<1> Постановление Правительства РФ от 11 июля 2001 г. N 526 "О реформировании электроэнергетики Российской Федерации" // СЗ РФ. 16.07.2001. N 29. Ст. 3032.

В Постановлении определено, что одними из главных принципов, на которых должно осуществляться реформирование, являются:

- демонополизация и развитие конкуренции в сфере производства, сбыта
и оказания услуг (ремонт, наладка, проектирование и т.д.);

-   обеспечение всем производителям и потребителям электроэнергии
равного доступа к инфраструктуре рынка.

При этом указано, что успешное проведение реформы электроэнергетики зависит от решения следующих основных задач:

- создания конкурентных рынков электроэнергии во всех регионах России,
в которых организация таких рынков технически возможна;

-   создания эффективного механизма снижения издержек в сфере
производства (генерации), передачи и распределения электроэнергии и
улучшения финансового состояния организаций отрасли;

- стимулирования энергосбережения во всех сферах экономики;

-  создания благоприятных условий для строительства и эксплуатации
новых мощностей по производству (генерации) и передаче электроэнергии.

Таким образом, развитие конкурентных отношений в конкурентных сферах бизнеса и обеспечение на равных основаниях услугами естественно-монопольного характера - это основные принципы, на которых должно происходить реформирование отрасли. И лишь при решении данных задач реформирование электроэнергетики действительно будет успешным.

К сожалению, не все проблемы удалось решить. Несмотря на ряд положительных    изменений,    отдельные    пробелы    в    законодательстве    о

реформировании электроэнергии привели к новым проблемам как в конкурентных сферах, так и в монопольных сферах.

Большинство проблем, возникающих в процессе реформирования на рынке электроэнергии, связаны с отсутствием должного учета в законодательстве о реформировании вопросов, влияющих на конкуренцию. Данные недочеты дают возможность новым субъектам рынка электроэнергии выстраивать свою конкурентную стратегию так, чтобы получать преимущества не за счет эффективной работы, а за счет приемов вертикальной и горизонтальной интеграции. Компании, созданные в результате реформирования, не заинтересованы в конкуренции.

Имеются условия для манипулирования ценами на рынке. Система договорных отношений также не способствует выстраиванию продуманной конкурентной стратегии.

Согласно Программе развития конкуренции 2009 г. развитие конкуренции в области электроэнергетики в целях преодоления наметившегося дефицита генерирующих и сетевых мощностей и формирования новой системы институтов либерализованного рынка электроэнергии будет обеспечено за счет реализации следующих основных направлений:

-  скорейший запуск конкурентного рынка перспективной генерирующей
мощности;

-   создание условий для развития конкуренции на розничном рынке
электроэнергии с учетом обеспечения системы коммерческого учета
электроэнергии на розничном рынке;

- создание стимулов для гарантирующих поставщиков на розничном рынке
электроэнергии по оптимизации затрат на покупку электроэнергии с оптового
рынка в целях снижения стоимости транслируемой нерегулируемой цены на
электроэнергию розничным потребителям;

обеспечение     для     потребителей     информационной     открытости деятельности инфраструктурных организаций электроэнергетики.