4.3. Развитие конкурентных отношений в монополизированных отраслях экономики путем принудительного разукрупнения хозяйствующих субъектов
Такая мера, как принудительное разукрупнение, может рассматриваться в двух аспектах: как санкция за нарушение конкурентного законодательства и как способ развития конкуренции при наличии монополизации рынка.
Принудительное разукрупнение (принудительное разделение или выделение) по-прежнему в России практически не применяется. Представители антимонопольного органа не раз ссылались на отсутствие разработанной процедуры использования данного механизма. Однако полагаем, что причины, по которым принудительная реорганизация игнорируется, не только в этом.
Данная мера может быть применена только в исключительных случаях, когда иные механизмы нерезультативны. Для компаний, подвергшихся принудительному разукрупнению, это имеет крайне серьезные последствия: фактически монополист теряет свое монопольное положение на рынке; крупнейший игрок перестает быть таковым. Поэтому компании всячески противодействуют применению данной меры.
В российском конкурентном законодательстве норма о принудительном разделении имелась еще в ранее действовавшем Законе о конкуренции 1991 г. Сохранилась она и в Законе о защите конкуренции 2006 г. Согласно ст. 38 данного Закона:
1) решение о принудительном разделении (выделении) применяется исключительно в целях развития конкуренции (это абсолютно верное
требование; если в результате принудительного разукрупнения конкуренция не усилится, данная мера не может быть применена);
2) решение о принудительном разделении или выделении принимает суд по иску антимонопольного органа;
3) созданные в результате принудительного разделения организации не могут входить в одну группу лиц.
Что касается третьего требования, то вряд ли оно во всех случаях обоснованно. В ряде случаев правильно было бы пойти по более льготному порядку: сначала могут быть выделены дочерние структуры, а лишь затем они могут быть проданы.
Помимо этого для применения принудительного разукрупнения коммерческих организаций необходимо соблюдение следующих условий:
1) наличие возможности обособления структурных подразделений;
2) отсутствие технологически
обусловленной взаимосвязи структурных
подразделений (в частности, 30% и менее общего объема производимой
структурным подразделением продукции, выполняемых работ, оказываемых
услуг потребляется иными структурными
подразделениями этой коммерческой
организации);
3) наличие возможности
самостоятельной деятельности на
соответствующем товарном рынке для юридических лиц, созданных в
результате реорганизации.
Применительно к перечисленным условиям возникают следующие вопросы. Что следует понимать под возможностью обособления? Это обособление границ рынка, на котором производится тот или иной продукт, или просто перемещение субъекта с одной территории на другую? Что конкретно означает такое условие, как отсутствие технологически обусловленной взаимосвязи? Отсутствие технологически обусловленной взаимосвязи презюмируется, если 30% и менее общего объема производимой структурным подразделением продукции, выполняемых работ, оказываемых услуг потребляется иными структурными подразделениями этой коммерческой организации. Вряд ли такое ограничение корректно. Технологически обусловленная взаимосвязь, которая имела место, к примеру, применительно к случаю "Юнайтед Шу Машинери", обосновывалась значительно более весомыми аргументами.
В настоящее время имеются отраслевые особенности в регулировании процедуры принудительного разукрупнения. Это касается прежде всего рынка электроэнергии.
Согласно ст. 25 Закона об электроэнергетике <1> в порядке, установленном антимонопольным законодательством Российской Федерации, а также с учетом особенностей, определенных Правительством РФ, может быть осуществлено принудительное разделение хозяйствующего субъекта в случае неоднократного злоупотребления доминирующим и (или) исключительным положением, в том числе в случае осуществления таким субъектом манипулирования ценами на оптовом или розничных рынках либо иной монополистической деятельности.
<1> ФЗ от 26 марта 2003 г. N 35-ФЗ.
В соответствии со ст. 6 Закона об особенностях функционирования электроэнергетики в переходный период <1> с 1 апреля 2006 г. юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям запрещается совмещать деятельность по передаче электрической энергии и оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике с деятельностью по производству и купле-продаже электрической энергии, а с даты окончания переходного периода реформирования электроэнергетики группам лиц и аффилированным лицам в границах одной ценовой зоны оптового рынка.
<1> ФЗ от 26 марта 2003 г. N 36-ФЗ.
В целях обеспечения реализации указанных требований с 1 апреля 2006 г. не допускается одновременно иметь на праве собственности или на ином предусмотренном федеральными законами основании имущество, непосредственно используемое при осуществлении деятельности по передаче электрической энергии и оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике, и имущество, непосредственно используемое при осуществлении деятельности по производству и купле-продаже электрической энергии.
Юридические лица - хозяйствующие субъекты, не обеспечившие выполнение установленных настоящей статьей требований в указанные сроки, подлежат принудительной реорганизации (в форме разделения или выделения) по решению уполномоченного Правительством РФ федерального органа исполнительной власти в установленный им срок в соответствии с законодательством Российской Федерации.
В случае принудительной реорганизации акционерных обществ предусматривается распределение акций создаваемых при такой реорганизации акционерных обществ среди акционеров реорганизуемых обществ пропорционально их доле в уставных капиталах реорганизуемых обществ.
В течение 2007 г. антимонопольный орган выдал 144 предписания о принудительной реорганизации юридических лиц в связи с нарушением указанными лицами запрета на совмещение деятельности по передаче электроэнергии и оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике с деятельностью по производству и купле-продаже электроэнергии. Предписания касаются и ряда крупных субъектов (в части энергоснабжения), в том числе ОАО "РУСАЛ Братский алюминиевый завод", ООО "Международный аэропорт Шереметьево", ФГУП "Красноярский машиностроительный завод", ОАО "Морской порт Санкт-Петербург" и др.
Данные нормы законодательства об электроэнергетике весьма сомнительны. Принудительное разукрупнение как весьма сложная процедура должно применяться в исключительных случаях к компаниям-монополистам. Что касается ее применения к новым компаниям, возникшим на рынке электроэнергии в результате реформирования, то данные компании создавались в соответствии со специальным законодательством и именно в законодательстве, в соответствии с которым они создавались, должны были содержаться нормы, препятствующие образованию монополистов.
В целом следует отметить, что принудительное разукрупнение могло бы стать важным инструментом развития конкурентных отношений.
В настоящее время указанная мера рассматривается исключительно как санкция. Однако данная мера могла бы найти применение в качестве способа влияния на компанию, которая фактически монополизирует рынок. Под монополизацией имеется в виду не просто занятие доминирующего положения и не злоупотребление доминирующим положением, а наличие ситуации на рынке, близкой к монопольной. Речь идет о такой ситуации на рынке, когда компания не просто занимает высокую долю рынка (как при доминирующем положении), а фактически является единственным игроком на рынке товара или по крайней мере игроком, от которого зависят иные субъекты рынка.
В качестве примера российских субъектов, которые не просто доминируют на рынке, а фактически его монополизируют, можно назвать РАО "Газпром", РАО "ЕЭС России" (до реформирования) и РАО "РЖД".
Если для примера рассмотреть РАО "ЕЭС России", то данный монополист мог быть принудительно разделен на несколько структур: компанию, оказывающую услуги по передаче электроэнергии; компанию, занимающуюся диспетчеризацией, генерирующие компании и т.д. Вместе с тем реформирование электроэнергетики пошло по иному пути. По пути, удобному самому монополисту, - монополист сам создавал дочерние компании и решал, какие активы этим компаниям передать, что монополисту предпочтительнее с точки зрения корпоративного законодательства для дальнейшего влияния на данные компании. В результате этого и после проведения реформирования отрасли остается проблема отсутствия конкурентных отношений на данном рынке. То же самое касается и реформирования железнодорожного транспорта, когда фактически само РАО "РЖД" решало вопросы о выделении той или иной компании и наделении ее соответствующими активами.
Следует отметить, что если в России принудительное разукрупнение по-прежнему остается неработающим механизмом, то в ряде зарубежных стран оно весьма успешно применялось к крупнейшим компаниям. Наиболее активно данная мера применялась в Японии и США.
В Японии с 1947 г. в законодательстве закреплено положение о возможности принудительного разукрупнения. В течение 1946 - 1947 гг. свыше 80 холдинговых компаний были разделены; Мицуи - самая большая - была разделена на 200 компаний, а Мицубиси - на 13 компаний.
В 1953 г. положение о принудительном разукрупнении было отменено. Отмена отрицательно сказалась на японской экономике, на развитии конкуренции, в результате чего в 1977 г. оно было восстановлено.
В США ярким примером принудительного разделения является разделение нефтяной компании "Стандарт Оил", United Shoe, AT&T.