5.3. Внедрение рыночного механизма предоставления государственных преференций

Предоставление государственных преференций способно оказать серьезное влияние на конкуренцию. При этом последствия влияния данных преференций могут быть двух видов. С одной стороны, при продуманной процедуре предоставления государственных преференций они могут способствовать развитию конкурентных отношений, а с другой - при недостатках законодательного регулирования могут привести к ограничению конкуренции вплоть до устранения.

Государство является важным фактором экономического развития, существенным, а иногда и главным игроком на рынке, следовательно, нужно ожидать нарушений конкуренции со стороны данного могущественного игрока, который одновременно уполномочен устанавливать правила игры <1>. И такие нарушения с каждым годом происходят все чаще.

<1> Право Европейского союза: Учебник / Под ред. СЮ. Кашкина. С. 497.

Как верно указано в новой Программе развития конкуренции, "на региональном и муниципальном уровнях используются практика неформальных преференций, создания искусственных барьеров, дискриминационный подход к оказанию государственных услуг, проведение необоснованных проверок, организация давления посредством использования административного ресурса. Возможности органов власти используются в конкурентной борьбе и стали неотъемлемой ее частью. Это существенным образом ограничивает позитивную роль справедливой конкуренции и завышает издержки общества и экономики".

Впервые в конкурентном законодательстве регулирование предоставления государственной и муниципальной помощи появилось в 2006 г. с принятием Закона о защите конкуренции.

Серьезные изменения в регулировании данного института произошли в 2009 г. Понятие государственной или муниципальной помощи заменено понятием государственных или муниципальных преференций.

Государственные или муниципальные преференции - предоставление федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями отдельным хозяйствующим субъектам преимущества, которое обеспечивает им более выгодные условия деятельности, путем передачи государственного или муниципального имущества, иных объектов гражданских прав либо путем предоставления имущественных льгот.

Принципиальным изменением является то, что если в Законе о защите конкуренции в редакции 2006 г. под государственной или муниципальной помощью понималась передача имущества и иных объектов гражданских прав, то в ныне действующей редакции Закона государственной преференцией является также предоставление имущественных льгот.

Государственная помощь, определение которой было дано в Законе о защите конкуренции в редакции 2006 г., была определена достаточно узко. Следует отметить, что, к примеру, согласно праву Европейского сообщества

<1> (далее - право ЕС) государственная помощь определена значительно шире. Суд европейских сообществ (далее - Суд ЕС) исходит из широкого понимании термина "преимущество" и включает в него любые блага для предприятий, на которые оно не могло бы рассчитывать при обычном ходе событий.

<1> О том, что включает в себя понятие "право ЕС", см. подробнее: Топорнин Б.Н. Европейское право. М., 1998; Хартли Э.К. Право Европейского сообщества. М., 1998.

Согласно праву ЕС "основными инструментами государственной помощи являются прямые субсидии и льготы, включая освобождение от уплаты налогов, займы под гарантии государства или займы, предоставляемые государством по процентным ставкам ниже рыночных, государственные поставки товаров и услуг по ценам ниже рыночных, отсутствие конкурсной системы распределения государственных заказов и др." <1>. При этом "классической формой государственной помощи является прямая субвенция предприятию. Однако на практике встречаются различные, порой весьма изощренно закамуфлированные формы государственной помощи, к которым могут относиться: безвозвратные гранты, льготные условия кредитования, государственные гарантии под кредиты на особо выгодных условиях, приобретение земельных участков или строений безвозмездно или на особо выгодных условиях, налоговые освобождения, сокращение размера взносов по социальному обеспечению, подлежащих уплате некоторыми отраслями промышленности, преференциальные цены на поставки носителей или сырья, государственное участие в частных предприятиях на необычайно выгодных для последних условиях, когда эти предприятия не смогли бы найти необходимый капитал на частном рынке" <2>.

<1>КнязеваИ.В. Указ. соч. С. 28.

<2> Европейское право: Учебник для вузов / Рук. авт. кол. и отв. ред. Л.М. Энтин. М.: НОРМА, 2002. С. 419.

Представляется, что такое широкое определение государственной помощи вполне обоснованно. Часто не только передача конкретного имущества или имущественных прав, но и предоставление различных льгот способны поставить хозяйствующих субъектов в привилегированное положение.

Фактически согласно Закону о защите конкуренции в редакции 2006 г. был установлен порядок только для предоставления отдельных видов государственной помощи - имущества, иных объектов гражданских прав, а также доступа к информации. Другие виды государственной помощи остались за рамками регулирования названного Закона. Замена понятия "государственная помощь" на понятие "государственная преференция" и расширение круга видов государственной поддержки с использованием специальной процедуры весьма своевременны и обоснованны.

В ст. 19 Закона о защите конкуренции определены цели, в которых может быть представлена государственная преференция. К таковым относятся:

1)      обеспечение жизнедеятельности населения в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях;

2)      развитие образования и науки;

3)      проведение научных исследований;

4)      защита окружающей среды;

5)  сохранение, использование, популяризация и государственная охрана
объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов
Российской Федерации;

6)      развитие культуры, искусства и сохранение культурных ценностей;

7)      развитие физической культуры и спорта;

8)      обеспечение обороноспособности страны и безопасности государства;

9)      производство сельскохозяйственной продукции;

10)     социальная защита населения;

11)     охрана труда;

12)     охрана здоровья граждан;

13)     поддержка субъектов малого и среднего предпринимательства;

14)    иные цели, определяемые другими федеральными законами,
нормативными правовыми актами Президента РФ и нормативными правовыми
актами Правительства РФ.

Ранее, до внесения изменений в Закон о защите конкуренции в 2009 г., перечень целей являлся закрытым. Наличие закрытого перечня можно было бы признать обоснованным, если бы указанные цели охватывали все возможные направления, влияющие на конкуренцию. Однако уже при разработке законопроекта о защите конкуренции исследователи данного вопроса отмечали, что сам перечень разрешенных видов государственной помощи вызывает большие сомнения.

Следует обратить внимание на то, что те цели, на которые предоставляется государственная помощь, не всегда могут способствовать развитию конкуренции. Это касается целей, которые были определены как в Законе о конкуренции в редакции 2006 г., так и в ныне действующей редакции. Почему антимонопольный орган должен участвовать в принятии решения, касающегося развития физической культуры и спорта, охраны труда, какое отношение имеют эти и другие вопросы к его основной задаче - развитию и защите конкуренции, абсолютно непонятно. Одно дело, когда речь идет о поддержке предпринимательства, в том числе малого, наконец, о производстве сельскохозяйственной продукции. Эти вопросы реально оказывают влияние на развитие конкуренции. Но развитие физической культуры и сохранение культурного наследия, а также содействие занятости населения, являясь крайне важными вопросами государственной политики, вряд ли имеют хоть какое-нибудь отдаленное отношение к конкуренции. Поэтому внесение изменений, согласно которым иные цели могут быть определены иными федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента РФ и Правительства РФ, можно считать обоснованным.

Согласно Закону о защите конкуренции не является государственной или муниципальной преференцией:

1) предоставление имущества и (или) иных объектов гражданских прав по результатам торгов, проводимых в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, а также по результатам иных процедур, предусмотренных законодательством Российской Федерации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд;

2)      передача, выделение, распределение государственного или
муниципального имущества отдельным лицам в целях ликвидации последствий
чрезвычайных ситуаций,              военных действий и проведения
контртеррористических операций;

3)   закрепление государственного или муниципального имущества за
хозяйствующими субъектами на праве хозяйственного ведения или
оперативного управления;

4) предоставление имущества и (или) иных объектов гражданских прав на
основании федерального закона, а также на основании вступившего в законную
силу решения суда.

В ЕС также "государственной помощью не считается бюджетное финансирование работ для государственных нужд, когда оно производится по результатам открытого конкурса" <1>.

<1> Право Европейского союза. С. 497.

Согласно праву ЕС для того, чтобы положения о запрете государственной помощи были применимы, необходимо, чтобы последствия этой помощи являлись ощутимыми для конкуренции на рынке <1>. Здесь действует правило de minimus, т.е. требование достижения минимального уровня воздействия, при котором применяется данный механизм. Небольшие субсидии, не превышающие сумму в 100 тыс. евро, предоставляемые в течение трехлетнего срока,   начиная   с   первого   транша   выделения   средств   Комиссии   ЕС,   не

рассматриваются как государственная помощь.

---------------------------------------------------------------

<1> Статья 92 Договора о ЕС // Европейское право: Учебник для вузов / Рук. авт. кол. и отв. ред. М.Л. Энтин. С. 591.

В соответствии с поправками, внесенными в Закон о защите конкуренции 2009 г., порядок предоставления государственных преференций не должен соблюдаться, если размер данных преференций не превышает установленный Центральным банком РФ размер расчетов наличными деньгами в Российской Федерации между юридическими лицами по одной сделке.

В ст. 20 Закона о защите конкуренции подробно прописана процедура предоставления государственной преференции. Государственная преференция может быть предоставлена только с предварительного письменного согласия антимонопольного органа, за исключением случаев, указанных в Законе.

Антимонопольный орган по результатам рассмотрения ходатайства принимает одно из следующих решений:

1)          удовлетворить ходатайство, если государственная или муниципальная преференция предоставляется в целях, указанных в ч. 1 ст. 19 Закона о защите конкуренции, и ее предоставление не может привести к устранению или недопущению конкуренции;

2)          продлить срок рассмотрения ходатайства, если в ходе рассмотрения ходатайства антимонопольный орган придет к выводам о том, что предоставление такой преференции может привести к устранению или недопущению   конкуренции,   а   также   о   возможном   несоответствии   такой

помощи целям, указанным в ч. 1 ст. 19 Закона о защите конкуренции, и о необходимости получить дополнительную информацию для принятия решения;

3)              отказать в удовлетворении ходатайства, если государственная или муниципальная преференция не соответствует целям, указанным в ч. 1 ст. 19 Закона о защите конкуренции, или если ее предоставление может привести к устранению или недопущению конкуренции;

4)              удовлетворить ходатайство и ввести ограничения в отношении предоставления государственной или муниципальной преференции. Такое решение принимается антимонопольным органом для обеспечения соответствия государственной или муниципальной преференции целям, указанным в ч. 1 ст. 19 данного Закона, и уменьшения ее негативного влияния на конкуренцию.

Что касается введения ограничений в отношении предоставления преференции, то такими ограничениями могут быть:

а)  предельный срок предоставления государственной или муниципальной
преференции;

б)  круг лиц, которым может быть предоставлена государственная или
муниципальная преференция;

в)   размер государственной или муниципальной преференции в случае
передачи, выделения, распределения государственного или муниципального
имущества;

г)  конкретные цели предоставления государственной или муниципальной
преференции;

д)  иные обстоятельства, которые могут оказывать влияние на состояние
конкуренции.

Согласно ст. 21 Закона о защите конкуренции в случае, если при осуществлении контроля за использованием государственной или муниципальной преференции антимонопольный орган установит несоответствие ее использования заявленным в заявлении целям, антимонопольный орган выдает лицу, которому предоставлена такая преференция, предписание. В данном предписании может быть указано о принятии мер по возврату имущества, иных объектов гражданских прав при условии, что государственная или муниципальная преференция была предоставлена путем передачи государственного или муниципального имущества, иных объектов гражданских прав. Также может быть выдано предписание о принятии мер по прекращению использования преимущества хозяйствующим субъектом, получившим государственную или муниципальную преференцию, при условии, что государственная или муниципальная преференция была предоставлена в иной форме.