Об административной ответственности.
Распространенным нарушением правил конкуренции, исходя из мировой практики, является непредставление ходатайств (уведомлений) антимонопольным органам о совершении сделок (действий), за которыми антимонопольный орган осуществляет последующий или предварительный контроль. Статьей 19.8 КоАП установлена ответственность за непредставление ходатайств, уведомлений (заявлений), сведений (информации) в федеральный антимонопольный орган, его территориальные органы, органы регулирования естественных монополий или органы, уполномоченные в области экспортного контроля.
Так как выдача предписаний далеко не всегда решает возникающие проблемы, то в КоАП предусмотрена ответственность за неисполнение в срок законного предписания (решения) антимонопольного органа (ст. 19.5).
Если в соответствии с ранее действовавшим законодательством за многие правонарушения, в том числе злоупотребление доминирующим положением, ограничительные соглашения (согласованные действия), сначала выносилось предписание, а уже за его неисполнение налагался, к примеру, административный штраф, то в соответствии с действующим законодательством возможно налагать штраф за сам факт нарушения правил конкуренции.
В настоящее время КоАП предусмотрена ответственность за:
- злоупотребление доминирующим положением на товарном рынке (ст. 14.31);
злоупотребление доминирующим положением хозяйствующим субъектом, доля которого на рынке определенного товара составляет менее 35% (ст. 14.31.1);
- заключение ограничивающих конкуренцию соглашений, осуществление ограничивающих конкуренцию согласованных действий координацию экономической деятельности (ст. 14.32);
- недобросовестную конкуренцию (ст. 14.33).
Остановимся подробнее на ст. 14.32. Согласно примечанию к данной статье лицо, добровольно заявившее в антимонопольный орган о заключении им недопустимого в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации соглашения или об осуществлении недопустимых в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации согласованных действий, освобождается от административной ответственности за административные правонарушения, предусмотренные ч. ч. 1 и 3 ст. 14.32, при выполнении в совокупности следующих условий:
- на момент
обращения лица с заявлением антимонопольный орган не
располагал соответствующими сведениями и документами о совершенном
административном правонарушении;
- лицо отказалось от участия или
дальнейшего участия в соглашении либо
от осуществления или дальнейшего
осуществления согласованных действий;
- представленные сведения и
документы являются достаточными для
установления события административного
правонарушения.
Следует помнить, что освобождению от административной ответственности подлежит только одно лицо, первым выполнившее все условия, предусмотренные настоящим примечанием.
Не подлежит рассмотрению заявление, поданное одновременно от имени нескольких лиц, заключивших недопустимое в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации соглашение или осуществлявших недопустимые в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации согласованные действия.
Наиболее строгим видом административного наказания является штраф от выручки. Он применяется за самые опасные виды нарушений конкурентного законодательства - за злоупотребление доминирующим положением и ограничивающие конкуренцию соглашения (согласованные действия). Для этого в КоАП предусмотрено такое основание для определения размера административного штрафа, как сумма выручки правонарушителя от реализации товаров (работ, услуг). При этом исчисляется штраф исходя из выручки на рынке, на котором совершено правонарушение.
Штраф от выручки применяется и за такое нарушение, как координация экономической деятельности. При этом остается много вопросов к самому понятию "координация экономической деятельности".
Согласно ст. 4 Закона о защите конкуренции координация экономической деятельности - согласование действий хозяйствующих субъектов третьим лицом, не входящим в одну группу лиц ни с одним из таких хозяйствующих субъектов. Данное определение фактически не содержит ни одного ясного и понятного критерия "координации экономической деятельности".
Помимо этого исходя из данного определения можно сделать вывод, что под координацией понимается деятельность хозяйствующего субъекта, которая
приводит к тому, что иные хозяйствующие субъекты, с которыми он не входит в одну группу лиц, осуществляют определенные действия в соответствии с его указаниями.
Однако в Законе также сказано, что не являются координацией экономической деятельности осуществляемые в соответствии с федеральными законами действия саморегулируемой организации по установлению для своих членов условий доступа на товарный рынок или выхода из товарного рынка. Полагаем, что действия саморегулируемой организации по установлению условий доступа на товарный рынок для своих членов не в полной мере соответствуют тем действиям, которые понимаются под координацией экономической деятельности согласно ее определению.
Необходимо устранить данные проблемы, внеся соответствующие изменения в Закон о защите конкуренции.
Некоторые изменения в соответствии с Законом от 17 июля 2009 г. N 160-ФЗ коснулись ст. 14.9 КоАП. В действующей редакции она называется "ограничение конкуренции органами власти, органами местного самоуправления". За действия должностных лиц, приводящих к ограничению конкуренции, свободы экономической деятельности, если такие должностные лица были ранее подвергнуты административному наказанию за аналогичное административное правонарушение, помимо штрафа предусматривается дискв алификация.
Статьей 19.8 установлена ответственность за непредставление ходатайств, уведомлений (заявлений), сведений (информации) в антимонопольный орган, органы регулирования естественных монополий или органы, уполномоченные в области экспортного контроля. Статьей 19.8.1 установлена ответственность за непредставление сведений или представление заведомо ложных сведений о своей деятельности субъектами естественных монополий и (или) организациями коммунального комплекса.
Согласно КоАП РФ антимонопольный орган помимо собственно антимонопольных нарушений рассматривает дела о следующих административных правонарушениях, влияющих на конкуренцию:
- нарушение законодательства о рекламе (ст. 14.3);
- нарушение порядка ценообразования (ст. 14.6);
- нарушение прав потребителей (ст. 14.8).
Предусмотрена ответственность и за разглашение информации. Согласно ст. 13.14 КоАП РФ разглашение информации, доступ к которой ограничен федеральным законом (за исключением случаев, если разглашение такой информации влечет уголовную ответственность), лицом, получившим доступ к такой информации в связи с исполнением служебных или профессиональных обязанностей, за исключением случаев, предусмотренных ч. 1 ст. 14.33 КоАП РФ, влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от 500 до 1 тыс. руб.; на должностных лиц - от 4 до 5 тыс. руб.
Говоря об административной ответственности (а также о взыскании в федеральный бюджет дохода, полученного в результате нарушения антимонопольного законодательства), необходимо затронуть еще один немаловажный вопрос. Речь идет о привлечении к ответственности участников группы лиц.
Согласно ст. 4 Закона о конкуренции 1991 г. положения Закона, относящиеся к хозяйствующим субъектам, распространяются на группу лиц.
В соответствии с п. 2 ст. 9 Закона о защите конкуренции установленные Законом запреты на действия (бездействие) хозяйствующего субъекта, хозяйствующих субъектов распространяются на действия (бездействие) группы лиц.
Исходя из указанных положений Закона о конкуренции 1991 г. и Закона о защите конкуренции 2006 г. можно сделать вывод, что запреты на определенные действия для хозяйствующих субъектов и соответствующие меры ответственности за совершение данных запрещенных действий применяются также к группе лиц. При этом исходя из норм законодательства отсутствуют какие-либо ограничения относительно того, какие члены группы лиц могут подпадать под данные запреты и на кого из них может налагаться ответственность. Вместе с тем круг членов различных групп лиц может быть очень широк. В группу лиц наряду с основными обществами входят и дочерние, т.е. как общества, имеющие возможность давать обязательные для исполнения указания, так и общества, обязанные их исполнять. Группы лиц составляют лица, которые часто не работают на одном и том же товарном рынке или даже на смежных рынках.
Основываясь на рассмотренных нормах Закона, антимонопольные органы в ряде случаев выдавали предписания группе лиц, к примеру о перечислении в федеральный бюджет дохода, полученного в результате нарушения антимонопольного законодательства, без указания суммы, подлежащей перечислению отдельными участниками группы, и соответственно без установления наличия вины участников группы.
В Постановлении Пленума ВАС РФ N 30 сделана попытка разъяснить данный вопрос. Согласно п. 10 Постановления, "рассматривая дела о привлечении лица к административной ответственности, предусмотренной статьями 14.31 - 14.33 КоАП РФ, или об обжаловании постановления антимонопольного органа о привлечении лица к административной ответственности, установленной этими статьями (а равно дела об оспаривании предписания антимонопольного органа о перечислении в федеральный бюджет дохода, полученного вследствие нарушения антимонопольного законодательства, или дела по заявлению антимонопольного органа с требованием о взыскании в федеральный бюджет такого дохода), арбитражные суды должны учитывать, что к административной ответственности может быть привлечен любой участник группы лиц, получивший доход вследствие нарушения антимонопольного законодательства (предписание может быть выдано, а требование - заявлено любому участнику группы лиц, получившему доход вследствие нарушения антимонопольного законодательства)". Таким образом, в своем разъяснении Пленум ВАС РФ указал, что требование может быть заявлено любому участнику группы, получившему доход. Однако в Постановлении Пленума не содержится указание на то, в каком размере участник группы может быть привлечен к ответственности и может ли один участник группы быть привлечен к ответственности в размере всего дохода, полученного в результате нарушения антимонопольного законодательства.
Помимо этого представляется, что разъяснение норм Закона о защите конкуренции 2006 г., данное в п. 10 Постановления Пленума ВАС РФ N 30, не полностью основывается на нормах законодательства, которые оно разъясняет.
Полагаем, что данная проблема частично решена Постановлением Конституционного Суда РФ от 24 июня 2009 г. N 11-П. Конституционный Суд указал, что в силу ст. ст. 17 (ч. 3) и 55 (ч. 3) Конституции РФ исходящее из принципа справедливости конституционное требование соразмерности установления правовой ответственности предполагает в качестве общего правила ее дифференциацию в зависимости от тяжести содеянного, размера и характера причиненного ущерба, степени вины правонарушителя и иных существенных обстоятельств, обусловливающих индивидуализацию при применении взыскания.
В соответствии с правовыми позициями Конституционного Суда РФ в качестве необходимого элемента общего понятия состава правонарушения выступает вина, наличие которой является во всех отраслях права предпосылкой возложения юридической ответственности, если иное прямо и недвусмысленно не установлено непосредственно самим законодателем.
Следовательно, обременение, налагаемое на хозяйствующие субъекты в виде взыскания в федеральный бюджет дохода, полученного вследствие нарушения антимонопольного законодательства (а также той или иной административной санкции), возлагаемое на каждого из субъектов группы, должно учитывать вину каждого субъекта, носить пропорциональный характер.