Негативные моменты бюрократии
раскрываются в «Энциклопедическом словаре» на примере российской действительности. «Многописание», как и бюрократия, являются неизбежными спутниками усложнения государственной жизни. Если в «здоровом строе» администрации форма соблюдается ради дела и в случае нужды приносится ему в жертву, то в условиях бюрократии форму чтут ради нее самой, нередко принося ей в жертву существо дела. Подчиненные видят свою задачу не в том, чтобы действовать в указанных границах с пользой для дела, а в том, чтобы любой ценой исполнить требования, предъявляемые свыше, т. е. «отписаться», исполнить ряд формальностей и тем самым удовлетворить вышестоящее начальство. Административная деятельность сводится здесь к письмоводству; вместо фактического исполнения распоряжений довольствуются написанием бумаг. Атак как бумажное исполнение никогда не встречает препятствий, правительство привыкает выдвигать фактически невыполнимые требования. В результате между бумагой и действительностью наступает полный разлад.
Другая отличительная черта бюрократии заключается в отчужденности чиновничества от остального населения, в его кастовой исключительности. Государство набирает служащих из всех сословий, в одной и той же коллегии оно соединяет представителей дворянских родов, городских обывателей и крестьян, но все они чувствуют себя равно отчужденными от всех сословий. Им чуждо сознание общего блага, они не разделяют жизненных ценностей и не понимают задач конкретных сословий или классов. Будучи участником реальной власти, которую государство распространяет на всех без исключения, чиновник претендует на положение, исключительное в сравнении с остальным населением. Но так как именно в бюрократическом государстве притязание это не находит себе достаточной опоры ни в выдающемся образовании, ни в политическом такте, ни в общественных заслугах чиновников, то оно и не принимает достойных форм, присущих истинному превосходству, умственному и нравственному. В отношениях служебных царит суровое обращение со средними классами и грубое — с низшими. В отношениях общественных замечается или полная отчужденность, или презрительное снисхождение к робкому обывателю. Бюрократ — плохой член общины; общинные связи кажутся ему унизительными, подчинение общинным властям для него невыносимо. Он вообще не имеет сограждан, потому что не чувствует себя ни членом общины, ни гражданином государства. Подобные проявления кастового духа бюрократии, отрешиться от которого могут лишь натуры исключительные, глубоко и гибельно влияют на отношения массы населения к государству. Когда народ видит представителя государства лишь в лице чиновничества, которое чуждается его и ставит себя на недосягаемую высоту, когда всякое соприкосновение с государственными органами грозит неприятностями и притеснениями, тогда и само государство становится для народа чем-то чуждым и даже враждебным.
По мнению авторов статьи «Энциклопедического словаря», существование бюрократии не связано с определенной формой правления: оно возможно в государствах республиканских и монархических, в монархиях неограниченных и конституционных. Побороть бюрократию крайне трудно. Новые учреждения, если только они создаются под покровительством бюрократии, немедленно проникаются ее духом. Здесь бессильны даже конституционные гарантии, ибо никакое конституционное собрание не управляет само и не способно указать управлению устойчивое направление. Во Франции после переворотов, создавших новый порядок вещей, бюрократические формы управления и административная централизация даже укрепились. Провозглашение народного самодержавия не только не привело к развитию учреждений местных, но, напротив, разрушило остатки старых союзов, усилило роль центральной власти как органа «народной воли». Чередовались формы правления, одно правительство сменяло другое, но характер
управления оставался прежним (бюрократическим) до тех пор, пока законодательство Третьей республики не предприняло ряд шагов в ином направлении. В Пруссии постепенное преобразование1 местного управления на началах децентрализации и самоуправления началось лишь четверть века спустя после Французской февральской революции 1848 г.
Родоначальником бюрократии в России считаю] Петра I, а ее окончательным организатором — знаменитого государственного деятеля, графа М.М. Сперанского. Русская бюрократия— дитя государственной централизации постмонгольской эпохи. Процесс «собирания земли русской» потребовал централизации управления, породившей бюрократию. Через этап централизации прошли все европейские страны, и в этом смысле наша страна И наша бюрократия не отличаются от западноевропейских. Но на Западе (за исключением Англии и Швейцарии) чиновничество набиралось из среднего класса, заключившего в свое время союз с королевской властью, цель которого состояла в низложении феодализма. В России бюрократия родилась в среде дворянства, и потому, когда в эпоху Екатерины II страна вступила на путь капиталистических преобразований, она превратилась в тормоз экономического развития. «Отсталость политического строя, прежде всего, мешала образоваться той административной власти, тому буржуазному чиновничеству, которое бы обладало достаточными навыками, социальным родством с буржуазией, и благодаря этому могло бы содействовать легкому и быстрому прохождению всех промышленных дел через канцелярские теснины. Бюрократия в центре и на местах составлялась у нас из помещичьих, дворянских кругов. Сплошь и рядом это были те элементы, которые исчерпывающе доказали свою хозяйственную непригодность, неприспособленность, которые потерпели крушение в своей экономической жизни и выбирались на берег бюрократической службы с помощью своего дворянского имени и своей дворянской родни. По своим социальным и психическим навыкам, по своему воспитанию и стремлению, они были совершенно чужды буржуазной жизни, с ее быстрым темпом промышленного развития, с ее шумом и гулом делячества, с ее быстрым переходом от затеи к ее реальному воплощению»150.
Через всю историю русского капитализма тянется безысходная жалоба буржуазии — будь то екатерининской, ленинской или ельцинской эпох — на «приказных людей», которые вольно или невольно, сознательно или бессознательно не дают ходу промышленному развитию и бизнесу, создавая непроходимые барьеры из канцелярской волокиты, взяточничества и устаревшего законодательства. Бюрократия, высшая и низшая, в. центре и на мостах всегда оставалась чуждой промышленной жизни. И это неслучайно, ибо бюрократ, дабы не лишиться источников обогащения, в принципе не может быть другим. Волокита, устаревшее или противоречивое законодательство, засилье инструкций и приказов, разобраться в которых может только опытный чиновник— суть инструмент обогащения бюрократии. Мешая и препятствуя экономическому прогрессу, она получает «откупные». Содействие прогрессу означает финансовую, а может быть и политическую, смерть бюрократии.
Когда большевики разгоняли самодержавный аппарат государственного управления и ставили на место царских чиновников комиссаров — выходцев из рабочих и крестьян, они мечтали раз и навсегда, покончить с бюрократией и бюрократизмом, полагая, во многом небезосновательно, что новые люди принесут с собой новый дух и культуру отношений. Однако на практике все вышло наоборот: через некоторое новые люди не только усвоили старую культуру, но и довели ее до крайности. По признанию самих партийных вождей, в том числе Ф. Дзержинского, в первые годы советской власти бюрократия расцвела махровым цветом. Л. Троцкий признавался: «Бюрократия пожирает не менее половины фонда национального потребления, считая, конечно, не только жилище, пищу, одежду, средства передвижения и связи, но также учебные заведения, прессу, литературу, спорт, кинематограф, радио, театры, музеи и пр. ...Через 20 лет после революции советское государство стало самым централизованным, деспотическим и кровавым аппаратом насилия и принуждения».
Научное изучение бюрократии современными отечественными социологами началось не сразу, а лишь со второй половины 1980-х годов, что было связано с осмыслением природы государственно-политического устройства Советского Союза: первоначально бюрократия мыслилась как деформация принципов социалистической демократии. По сравнению с дореволюционным российским и современным западным периодами, количество оригинальных работ, посвященных этой проблеме, было крайне невелико. Позже о бюрократии стали говорить смелее, указывалось на то, что при определенных условиях социализм порождает бюрократию изнутри. Наконец, на третьем этапе, в начале 90-х годов XX в. отечественные ученые прямо заявили о том, что именно социализм склонен продуцировать бюрократию в наибольшей степени. В этот период появился целый ряд работ, посвященных номенклатуре, под которой понималась государственно-партийная бюрократия советского общества, постепенно обретшая статус правящего класса.
В 1990-е годы отечественных исследователей все больше волнуют проблемы трансформации номенклатуры. Отдельные авторы заговорили о т. н. «бюрократической буржуазии», «номенклатурном капитализме» и т, п. Появилось множество работ, в которых доказывалось, что современная демократическая власть бюрократизирована в той же степени, что советская; что между досоветской и постсоветской бюрократией существует генетическое родство. Прояснились следующие ключевые черты бюрократии: