Центральным пунктом теоретико-методологических обобщений Ф. Дунаевского
стала концепция «административной емкости», под которой он понимал способность непосредственно руководить определенным количеством лиц. Способность эта, считал ученый, может варьироваться в зависимости от степени одаренности того или иного руководителя. Однако эти колебания, по мнению Дунаевского, в целом очень незначительны, ибо «никто не может руководить непосредственно работой слишком большого количества лиц»40 .
С ростом и усложнением общественного производства между центральными органами и низовыми администраторами катастрофически разбухает промежуточное звено руководящих органов, которое призвано компенсировать превышение «административной емкости» центра. Проблема непрерывно растущего производственного звена становится все более острой: между центром и периферией «сгущается туман бумажного производства», негативно влияющий на эффективность управления. По мнению Ф. Дунаевского, есть два основных пути разрешения этой проблемы: 1) построить промежуточное звено нового типа; 2) максимально уменьшить нужду в нем. Первый путь заключался в тщательном подборе персонала, его подготовке, в новых методах планирования и стимулирования, т. е. в совершенствовании социально-экономической стороны управления. Однако, несмотря на всю свою важность, этот путь не способен был разрешить проблему «промежуточного звена» полностью.
Именно во втором пути, предполагающем расширение границ «административной емкости» с помощью техники, посредством передачи машинам всей механической работы, Дунаевский видел исторический смысл управленческой техники, настойчиво призывая к индустриализации и автоматизации управления. Вместе с тем, он не переоценивал роль техники в управлении, полагая, что машины лишь «освобождают мозг от черной работы[...], но требуют от мозга работы руководящей»41.
Исходя из того, что человек — главное действующее лицо в управлении, Ф. Дунаевский разработал состав организационных функций, которые, по его мнению, обязан четко знать каждый организатор. Система функций рассматривалась Дунаевским как замкнуто - целостная цепь, в которой каждая функция «будет выступать не как такая, которая может выполняться, а может и не выполняться, не как функция, существующая сама по себе, а как нечто необходимое для нормальности целого, как неотрывная часть этого целого, находящая свой смысл только в той роли, какую для других функций, а значит, и для целого, играет»42. Не менее важным Дунаевский считал и другое требование к классификации, суть которого состояла в необходимости первоочередного выделения функций, являющихся общими для любых без исключения организационных систем, и отражающих «физиологию организационной жизни», обладая примерно такой же внутренней зависимостью, какая имеется у живых организмов между дыханием, пищеварением и кровообращением.
Организационный процесс Ф, Дунаевский разделял на три основные фазы, каждая из которых состояла из трех функций. Основные фазы организационного процесса:
1) фаза починная (инициация) протекает от первого замысла организации до приступа к реальному формированию аппарата организации: установление задачи организации; определение способов решения; обеспечение осуществительной силы;
2) фаза устроительная (ординация) протекает от начала формирования до приступа к ее текущей деятельности: установление состава потребных активностей; определение состава исполнителей; обеспечение стимуляции исполнителей;
3) фаза распорядительная (администрация) протекает в сложившемся аппарате как текущее руководство деятельностью организации: установление оснований распоряжений; определение содержания распоряжений; обеспечение их исполнения.
Выделяя ряд черт, присущих любой организованной деятельности, имеющей место в человеческих коллективах, Ф. Дунаевский называл нормальной такую деятельность, в которой имеются все перечисленные группы функций, и каждая из функций необходима и достаточна для осуществления всех других, связанных с ней функций. «Административная емкость» такой организации значительно расширяется.
Ф. Дунаевский мечтал о создании особой науки организации и управления, которую называл то наукой «организации труда», то «организационной технологией». Исходя из интегрального подхода к управлению, харьковчане выделяли ряд технических, экономических, физиологических и психологических проблем, которые, по их мнению, должны были разрабатываться комплексом наук об управлении. В отличие от многих своих современников Дунаевский рассматривал управление как сложное комплексное явление, выходящее за пределы одного какого-либо аспекта.
Самое важное, с нашей точки зрения, то, что Дунаевский говорил об особой науке управления, необходимость которой он обосновал методологически безупречно, указав на ряд проблем, не изучаемых другими науками (разработка методологии организационного анализа, разработка систем, порядка и техники администрирования, разработка теории организационного процесса в целом). Таким образом, это одна из первых концепций, в которой достаточно четко проступает идея системы наук об управлении и идея самостоятельной науки со своими собственными проблемами. Существенное место в этой науке отводилось Ф. Дунаевским искусству руководства и принятия решений. По его мнению, каждый руководитель обязательно должен обладать целым рядом качеств: умом, умением концентрироваться и комбинировать сплетения различных фактов, использовать последние для определенных целей, умением различать людей и знать, кому, что можно поручить и как заставить исполнить поручение, уверенностью в своих действиях, неутомимостью в работе.
Исключительный интерес представляет собой детальнейшая характеристика основных организационных функций, в которой центральное место отводилось функциям распорядительным, имеющим наиболее массовый характер. Отмечая, что многие распоряжения, порой даже самые важные, остаются либо невыполненными, либо их исполнение на местах извращается до нелепости, Ф. Дунаевский видел причину этого в необоснованности распоряжений: Отсюда, говорил он, обоснование распоряжений должно быть выделено в особую функцию, предполагающую специальные органы и методы работы. Обоснованность, меткость и обеспеченность исполнения — вот неотъемлемые атрибуты подлинного распоряжения, считал ученый. Выделяя особо функцию установления оснований распоряжения, он отмечал, что переход от индивидуалистического, кустарного хозяйствования к управлению крупными предприятиями индустриального типа предъявляет новые требования к ее отправлению. Крупные предприятия и комплексы, в которых непосредственная обозримость утрачивается, выдвигают на первый план потребность в специальном аппарате.
Отвечая на вопрос, какие распоряжения могут считаться обоснованными, Ф. Дунаевский относил к ним те из них, которые основаны на знании законов природы и социальной жизни, а также конкретных задач данного предприятия и, кроме того, опираются на данные учета, фиксирующего как изменения во всех внутренних процессах, характеризующих деятельность данного предприятия, так и изменения во всех внешних процессах, сопряженных с его функционированием (колебания в спросе, в деятельности конкурентов, в рыночной конъюнктуре).