Глава IV ОСНОВЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА / 1. Сущность, предмет, метод, норма, субьекты административного права.

2. Государственное управление: понятие, принципы, органы управления.

3. Административное правонщушение: понятие, соотв.

4. Административная ответственность: понятие, основные признаки.

1. Сущность, предмет, метод, норма, субъекты административного права. Предметом административного права являются правоотношения: организация исполнительно-распорядительных органов; административная деятельность органов исполнительной власти; админисг- ративно-юрисдикционной деятельности; реализации административной власти судьями; государственно-управленческой деятельности; административной деятельности органов местного самоуправления⁷⁴/ Сферу этих отношений не всегда возможно ограничить рамками управления, хотя на подобном подходе настаивают многие администра- тивисты. Так, нормы административного права, устанавливающие меры административного воздействия, могут содержаться и в других отраслях законодательства (о здравоохранении, экологии и т.д.). В свою очередь деятельность, например, органов управления образованием основана на административном, трудовом, финансовом праве, законодательстве об образовании.

Необходимо отметить, что административное право в буквальном смысле есть не только управленческое право, поэтому анализ проблем административного права не следует подменять только анализом вопросов государственного управления. Безусловно, административные нормы определяют характер управления. ,:.. К предмету административного права можно отнести отношения, связанные с организацией органов исполнительной власти.

Республика Казахстан утверждает себя демократическим, светским, правовым и социальным государством с президентской формой правления, служит заметно возросшая потребность в нормах административного права. С помощью данных норм обеспечивается правовое регулирование правового положения Правительства и других органов государства. Необходимо подчеркнуть, что в Конституции Республики Казахстан и других законах заложена концепция сильной исполнительной власти. В ведении ее органов находятся основные ресурсы власти (финансы, аппарат государственных служащих, информационные средства, силовые министерства и ведомства). Правительство обладает правом законодательной инициативы. Его аппарат, министерства готовят проекты законов в соответствии с планом законопроектных работ. Институты государственного управления представляют свои интересы и на местах, где местное государственное управление осуществляется местными представительными и исполнительными органами, которые ответственны за состояние дел на соответствующей территории.

В условиях изменения отношений в экономике, социально-культурной, административно-политической сферах роль административного права возрастает, поскольку обеспечения публичных интересов

далеко не всегда можно достичь, используя нормы других отраслей, например, конституционного, гражданского права.

Не следует также забывать, что в логико-методологическом плане система права Республики Казахстан получает свое новое развитие. Если в процессе формирования новых институтов, таких отраслей права, как финансовое, банковское, таможенное, налоговое, муниципальное и других, административно-правовые нормы выполняют роль управляющего методического центра и помогают их становлению, выделению в комплексные институты и ориентированы на поступки человека, его интересы, то власть должна стремиться к побуждению добровольного поведения людей.

Источники административного права. Под термином «источник административного права» понимаются официально признаваемые государственной властью формы выражения и закрепления правил поведения субъектов управленческих отношений. Чтобы считаться источником права, каждая такая форма должна обладать целым рядом признаков: содержать одно или несколько правил поведения (норм права), обязательных для исполнения определенной категорией субъектов: быть признанной официально государственной властью в качестве таковой и обеспечиваться принудительной силой государства; быть практически значимой, активно применяться в деятельности субъектов административных правоотношений; иметь основания для совершения субъектами административных правоотношений каких- либо юридически значимых действий; вписываться в существующую в стране систему права, соответствовать научной правовой доктрине.

Обобщая названные признаки источника права, отметим, что всегда следует различать форму и источник права. Во-первых, источник права всегда институционализирован в виде правовой формы, а последняя — результат правотворческой деятельности. Во-вторых, именно правила (нормы) определяют поведение людей, которые объективированы в формах права. В юридической литературе различные авторы к источникам права относят следующие шесть форм: правовой обычай; нормативный правовой акт; судебный прецедент; договор (административный, в том числе); обобщения судебной практики; научную правовую доктрину.

Правовой обычай. Под правовым обычаем принято понимать правило поведения, сложившееся в обществе независимо от государственной власти, и в результате многократного повторения, закрепленное в сознании граждан в качестве социального императива. Нельзя не отметить, что обычай нельзя в буквальном смысле определять как обязательную традицию. В идеальном варианте обычай характеризуется своей повторяемостью. В реальности практика использования

обычая не исключает возможности в случае необходимости адаптировать его ко времени.

Нормативный правовой акт в соответствии с Законом Республики Казахстан «О нормативных правовых актах» рассматривается как письменный официальный документ установленной формы, принятый на референдуме или уполномоченным органом или должностным лицом государства, устанавливающий правовые нормы, изменяющий, прекращающий или приостанавливающий их действие. При этом важно подчеркнуть, что иерархичность правовой системы вытекает из иерархичности нормотворческих органов и предполагает обьектированное правило поведения — юридическую норму, которая конституциализируется в правовых формах. Статус нормативного акта как источника административного права бесспорен. Данная форма выражения правовых норм отвечает всем признакам источника права. Нормативный правовой акт — основное средство правового регулирования общественных отношений.

Судебный прецедент — это решение, принятое судом по конкретному делу и считающееся обязательным при рассмотрении всех последующих аналогичных дел. Судебный прецедент как источник административного права получил широкое распространение в странах англосаксонской системы права. Д анный источник права не свойствен правовой системе Казахстана.

Договор — это соглашение двух или более субъектов, содержащее правила поведения, обязательные только для этих субъектов. Договор соответствует всем требованиям, предъявляемым к источнику права. При дальнейшем развитии горизонтальных правоотношений сфера применения договора будет расширяться и, соответственно, будет расти его значение как источника права. Многие авторы указывают на то, что несмотря на огромное значение административных актов (постановление, приказ, инструкция, решение) как правовых форм управленческих решений (действий), в публично-правовой сфере существуют договоры, которые выполняют функции управления. Характерной особенностью административного управления стало и то, что чаще формой деятельности становятся не императивы, предписания, а оказание управленческих услуг заинтересованным лицам (менеджмент проектов), в силу чего и возрастает роль административных договоров и соглашений.

Обобщение судебной практики—это правовые положения, сложившиеся при разрешении судами конкретных дел, выработанные в результате единообразного и многоразового применения норм к отношениям, не урегулированным исчерпывающим образом соответствующими нормативными правовыми актами. О статусе обобщений судебной практики нельзя говорить однозначно. Официально они признаются самостоятельным источником права, если оформляются нормативным постановлением Верховного Суда Республики.

Обобщения судебной практики играют большую роль в правоприменительной и правотворческой деятельности: без их учета и анализа невозможны ни деятельность судов, ни функционирование законодательства, ни развитие юридической науки в целом. Их значение велико при восполнении пробелов в праве, а также при конкретизации существующих правовых норм.

Научная правовая доктрина представляет собой систему общепризнанных официальных взглядов, положений и принципов, сложившихся в той или иной отрасли правовой науки или в праве в целом. В соответствии и на основании положений правовой доктрины осуществляются: правотворческая деятельность; толкование статей закона в процессе применения правовых норм; восполнение пробелов в праве.

Фактически научная правовая доктрина выполняет функцию источника права. Однако ее нельзя отнести к числу источников административного права по ряду причин.

Во-первых, очень сложно отыскать в научной доктрине указания на конкретные правила поведения, что усложняет ее применение в повседневной деятельности.

Во-вторых, научная доктрина не признается государственной властью в качестве официального источника, поэтому решения, вынесенные на ее основании без ссылки на официальный источник права, не имеют юридической силы.

Таким образом, в правовой системе Республики Казахстан в качестве источников административного права признаются нормативный правовой акт и договор.

Для нормативного правового акта как источника административного права характерны следующие черты: официальный порядок принятия; наличие правовых норм; краткость изложения; действие на большой круг субъектов; отражение интересов как управляемых, так и управляющих.

В Республике Казахстан действует значительное количество портативных актов, являющихся источниками административного права

Конституция Республики Казахстан, принятая на республиканском рефереццуме 30 августа 1995 г., занимает исключительное положение среди всех источников права. Конституция представляет собой правовую основу, которая выступает в роли управленческого центра и требует соподчинения всех элементов административного законодательства.

Кодекс Республики Казахстан об административных правонарушениях (КоАПРК), принятый 30 января 2001 г., являясь средством выработки нормативных обобщений и функциональным фактором структуры самого права, выступает в качестве объединяющего начала в системе административного законодательства об административных правонарушениях. Согласно установленным положениям Кодекс- закон, в котором объединены и систематизированы правовые нормы, регулирующие однородные общественные отношения. КоАП представляет собой не механическое соединение нормативных правовых актов, а качественную переработку целого комплекса нормативных правовых актов, в результате которой возникают новые институциональные образования, регулирующие различные сферы административных правоотношений.

Конституционный закон—закон, принимаемый по вопросам, предусмотренным Конституцией Республики Казахстан, большинством не менее двух третей голосов от общего числа депутатов каждой из Палат. Например, конституционными законами регулируется порядок избрания Президента, организация и деятельность Парламента, правовое положение его депутатов и т.д.

С учетом изложенного можно выделить следующие классифицирующие признаки Конституционного закона: 1) закон, названный таким образом Конституцией Республики Казахстан; 2) принимаемый в порядке, установленном Конституцией; 3) регулирующий правовое положение и деятельность наиболее важных государственно- правовых институтов.

Законы, издаваемые Парламентом, в порядке референдума и в случаях, предусмотренных Конституцией - Президентом Республики Казахстан (когда две трети голосов от общего числа депутатов каждой из Палат по инициативе Президента делегируют главе государства законодательные полномочия на срок, не превышающий одного года). Как видно, в данном случае учтено требование, согласно которому орган (Парламент) вправе делегировать другому законодательные полномочия на определенный срок. Кроме того, п. 3 ст. 61 Конституции Республики Казахстан дает исчерпывающий перечень вопросов, подлежащих законодательному регулированию.

Указы Президента Республики Казахстан, имеющие силу Конституционного закона, указы, имеющие силу Закона, указы главы государства относятся к категории законодательных актов и могут выступать источником административного права.

Подзаконные нормативные акты необходимы для урегулирования вопросов, носящих конкретный характер, поскольку действующее законодательство, в том числе и Конституция, не в состоянии разрешить все коллизии. К подзаконным относятся акты: Парламента и его Палат (Мажилиса и Сената); издаваемые Президентом; принимаемые органами исполнительной власти.

Акты Парламента принимаются на основе и во исполнение Конституции. Одной из форм данного источника являются постановления о порядке введения в действие тех или иных законов, которые издаются одновременно с законом. Большое значение как источники административного права имеют постановления, устанавливающие основы организации и деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, государственной службы.

Виды актов Президента Республики Казахстан определяются Конституцией и другими законами: указы, издаваемые на основе и во исполнение Конституции и законов; указы, имеющие силу Конституционных законов; указы, имеющие силу Закона; распоряжения, которые принимаются на основе и во исполнение Конституции, законов и указов Президента;

В группе подзаконных актов, принимаемых иными органами государственной власти и управления, в первую очередь следует выделить постановления Правительства, которые в соответствии со статьей 69 Конституции Республики Казахстан обязательны для исполнения на всей территории Республики. Они издаются на основе и во исполнение законов Республики, указов и распоряжений Президента Республики Казахстан и являются важным средством осуществления исполнительной власти.

Следующими после Правительства органами, издающими подзаконные акты — источники административного права, являются министерства и ведомства Республики. Акты, принимаемые этими органами, затрагивают конкретную сферу исполнительно-распорядительной деятельности и обладают юридической силой в ее рамках.

Конституционный Совет Республики Казахстан в соответствии с законодательством имеет право признать не соответствующим Конституции любой нормативный правовой акт, прекращая тем самым все правоотношения, возникшие на его основе. С этой точки зрения нормативные постановления Конституционного Совета также являются источниками административного права. Конституция к действующему праву относит нормативные постановления Верховного Суда. Их в полной мере можно отнести к источникам административного права, если указанные постановления касаются: а) обобщения практики рассмотрения административных дел; б) совершенствования практики правоприменения административного законодательства; в) условий наложения административных взысканий в судебном порядке (например, за неуважение к суду).

Такова классификация нормативных правовых актов - источников административного права по степени юридической силы.

Согласно Конституции Республики Казахстан и установившейся практике на территории Казахстана признаются в качестве источников административного права международные акты, например, Международный пакт о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г. или Всеобщая декларация прав человека от 10 декабря 1948 г. Эти акты определяют неотъемлемые права граждан и должны стать надежным средством защиты от произвола чиновников, но дм этого они должны быть ратифицированы.

Нормативный правовой акт наиболее эффективно регламентирует вертикальные правоотношения. Многие же субъекты административного права не находятся в соподчинении друг другу. Для регулирования горизонтальных правоотношений лучше всего подходит такое средство правового регулирования, как договор. Договор от нормативного правового акта отличают следующие черты: правила поведения, предусматриваемые договором, обязательны для исполнения только его участниками; договор регулирует отношения, складывающиеся между субъектами, имеющими равные правовые возможности.

Административный договор является юридической формой административных правоотношений. Чтобы быть административным, он должен: опосредовать горизонтальные административные правоотношения; предполагать в качестве обязательного субъекта орган государственного управления; реализовывать исполнительно-распорядительные функции органов государственного управления; представлять собой соглашение сторон, направленное на достижение результата, предусмотренного правовой нормой, определяющей компетенцию органа управления; выступать в роли юридического факта, в силу которого возникает, изменяется или прекращается административное правоотношение.

Необходимо отметить, что источники административного права как правовое явление нуждаются в дальнейшем изучении и более глубокой разработке, в частности пересмотре роли таких форм, как научная правовая доктрина и судебная практика, более широком толковании понятия «правовой обычай» и т. д., чтобы систему источников административного права сделать более гибкой, достаточно быстро реагирующей на любые изменения, происходящие в общественных отношениях.

Административно-правовые нормы делятся по предмету регулирования: на материальные и процессуальные; по юридическому содержанию: на обязывающие, запрещающие и уполномочивающие; по действию во времени: на срочные и бессрочные; по территории действия: на республиканские и местные; по форме выражения: на письменные, устные и конклюдентные. 9 Субъекты административного права — это обладатели прав и обязанностей, которыми они наделены с целью реализации полномочий возложенных на них административным правом. Одной из сторон является орган исполнительной власти, а другой - граждане РК, государственные органы, общественные и религиозные объединения, юридические лица.

2. Государственное управление: понятие, принципы, органы управления. Предметом регулирования административного права в основном являются общественные отношения, складывающиеся в сфере государственного управления. Поэтому, прежде чем рассматривать сущность административного права, необходимо обратиться к изучению предмета его регулирования—государственного управления.

Государственное управление—это исполнительная и распорядительная деятельность по непосредственной, практической организации общественных процессов в развитии общества. Государственное управление в широком смысле слова (управление делами государства) осуществляется всеми органами государства. Государственное управление — это: а) деятельность по исполнению законов; б) деятельность, заключающаяся в текущем распорядительстве различными объектами и людьми, что связано с изданием обязательных для них подзаконных актов.

В более узком смысле слова (или, собственно, в административно-правовом аспекте) государственное управление следует рассматривать как исполнительную и распорядительную (в том числе внутри организационную), юридически властную деятельность подзаконных и подконтрольных органов государственного управления, направленную на практическое и непосредственное осуществление руководства народным хозяйством, социально-культурным и административно-политическим строительством.

Принципы государственною управления — основные руководящие начала, на которых строится управление и функционирует управленческий аппарат, и которые могут быть сформулированы в виде определенных правил. Принципы государственного управления получают закрепление в законодательстве, в приказах, уставах, положениях,

77

инструкциях и т. д. Принципы государственного управления делятся на 2 группы: социально-правовые и организационные.

К социально-правовым относятся следующие принципы: а) демократический централизм, т.е. централизм на подлинно демократической основе, предполагающий централизацию, но не полную и абсолютную, а таку ю, которая обеспечивает нижестоящим органам возможность учета местных условий при проведении в жюнь постановлений центра и в то же время их самостоятельность, инициативу в решении дел местного значения; б) равноправие национальностей — все нации имеют право участвовать в управлении государством, никто не вправе подвергаться какой-либо дискриминации (ст. 14 Конституции РК); в) плановость—деятельность органов государственного управления планируется и направлена на выполнение утвержденных планов экономического и социального развития, проекты этих планов разрабатываются соответствующими органами государственного управления; г) участие масс в управлении — гласность и учет общественного мнения — один из путей демократизации общества; д) принцип законности—организация и деятельность аппарата государственного управления, участие масс в управлении регулируются правовыми нормами, выражающими волю народа, и эти нормы строго соблюдаются.

Организационные принципы: а) принцип дифференциации и фиксации функций и полномочий; б) принцип ответственности в гран компетенции; в) принцип сочетания отраслевых, межотраслевых и территориальных начал в управлении; г) принцип сочетания линейных и функциональных начал при верховенстве линейных (линейное построение органа или системы органов предполагает, что у каждой нижестоящей инстанции или исполнителя имеется лишь непосредственно вышестоящая инстанция, правомочная давать указания по всем функциям руководства. Функциональная система заключается в том, что каждой отдельной функцией управления ведает специализированная руководящая инстанция); д) принцип сочетания коллегиальности единоначалием при верховенстве коллегиальности.