§ 2. Виды нормативно-правовых актов
В Российской Федерации существует довольно сложная система нормативно-правовых актов. Прежде всего это акты представительных органов власти федерального уровня и субъектов Федерации, выступающие результатом правотворческой деятельности государственных органов, в которых устанавливаются, изменяются или отменяются нормы права.
Системе законодательства любого государства свойственно деление на законы и подзаконные акты.
Закон — это нормативно-правовой акт, обладающий высшей юридической силой, принятый в строго определенном, особом порядке, устанавливающий основные нормы всех отраслей права и регулирующий наиболее важные общественные отношения.
Законы принимаются как федеральными органами, так и органами субъектов Российской Федерации в процессе законотворческой деятельности либо в результате непосредственного правотворчества всего народа (референдума). Процедура принятия закона предусмотрена в Конституции России, включая определение круга субъектов законодательной инициативы, условия прохождения законопроекта, порядок подписания и опубликования. Более подробно процесс принятия законов должен определяться регламентами соответствующих законодательных органов.
Закон регулирует только те общественные отношения, которые характеризуются устойчивостью, типичностью, значимостью, необходимостью законодательно отразить суверенные желания народа. В первую очередь это установление или изменение конституционных норм; закрепление прав человека и гражданина; определение форм правления, национально-государственного или административно-территориального (административно-государственного) устройства, методов осуществления государственной власти; фиксирование принципов организации и деятельности государственных органов, их структуры;
определение общих начал уголовной ответственности; регламентация принципов местного самоуправления и др.
Закон занимает особое место в системе нормативно-правовых актов в силу обладания высшей юридической силой, что является отражением его верховенства в этой системе. Все остальные акты должны исходить из закона и не могут ему противоречить, в случае коллизии они считаются не имеющими юридической силы.
Закон не требует утверждения со стороны какого-либо органа, кроме необходимого технико-юридического оформления актов референдума.
Изменить или отменить закон вправе только тот орган, который его принял, причем в строго оговоренном порядке. Так, акт референдума может быть изменен или отменен только в результате референдума, изменения вносятся также в порядке, определенном референдумом. (С юридической точки зрения, приостановить или скорректировать закон могут президентские указы, но только в условиях чрезвычайного положения и в строго определенном порядке, с последующим утверждением высшим законодательным органом.)
Таким образом, главными качествами закона являются его первичность, особый порядок принятия, высшая юридическая сила, в связи с чем сами законы должны быть совершенны по содержанию и форме, должны строго реализовываться всеми и повсеместно, регулировать наиболее важные общественные отношения. Роль закона в современных условиях преобразования общества существенно возрастает.
Практика деятельности законодательных органов власти выработала закрепленный ныне в Конституции России такой вид нормативного акта, как постановление, которое непосредственно связано с осуществлением полномочий в сфере верховного государственного управления и контроля. Чаще всего они принимаются для решения внутриоргани- зационных проблем и не носят нормативного характера. Однако в отдельных случаях им придается сила закона, поскольку они имеют общий характер. Например, постановление, которым утверждалось «Положение о порядке прохождения службы в органах внутренних дел Российской Федерации».
Помимо законов и постановлений, Государственная Дума и Совет Федерации могут принимать обращения, призывы, заявления, послания (в том числе и приветственные), имеющие как внутригосударственное, так и международное значение. В большинстве случаев они выражают отношение этих органов к тому или иному вопросу и связаны со знаменательными датами мировой и отечественной истории. В этих актах нормы закона, как правило, не содержатся.
Классификация законов может проводиться по различным основаниям:
• по их юридической силе (Основной Закон, федеральные конституционные, федеральные (обычные));
• tio субъектам законотворчества (принятые в результате референдума или органом соответствующей государственной власти);
«
• по сфере действия (федеральные и субъектов Федерации);
• по отраслевой принадлежности (содержащие нормы конституционного, административного, гражданского, уголовного, земельного, семейного права и т. п.);
• по внешней форме выражения (конституция, кодекс, устав, закон и т. п.);
• по сроку (времени) действия (постоянные и относительно-ограниченные);
• по кругу лиц (граждане, иностранные граждане, лица без гражданства и т. п.);
• по времени вступления в силу (немедленно; со дня, указанного в законе; по истечении установленного срока в порядке общей процедуры правотворчества).
Подзаконные нормативно-правовые акты вместе с актами законодательной власти составляют единую систему актов государства, поэтому невозможно какое бы то ни было противопоставление подзаконных актов закону, автономность их функционирования.
Всем подзаконным актам государственных органов присуща общая черта — они издаются в пределах компетенции исполнительного органа государственной власти, не должны противоречить закону, но могут его развивать, дополнять и даже конкретизировать.
В системе подзаконных нормативно-правовых актов ведущее место принадлежит указам и распоряжениям Президента России как главы государства. Они отличаются наибольшей широтой и глубиной воздействия на регулируемые общественные отношения.
Президент Российской Федерации вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае их противоречия Конституции и федеральным законам или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом. Например, Указ Президента РФ № 1001 от 18 марта 1994 г. «О приостановлении постановления правительства Ленинградской области».
Указы и распоряжения Президента России обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации и не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам.
Указы Президента могут носить нормотворческий характер, следовательно, наряду с актами федеральных законодательных органов являются актами первоначального правотворчества, так как содержат нормы права и посвящены общим вопросам.
Глава государства по частным вопросам вправе издавать распоряжения, не являющиеся нормативными и содержащие конкретные поручения, задания. В форме президентских указов могут быть изданы акты применения права, например указ о награждении конкретного лица соответствующим орденом и т. п.
Правительство РФ на основе и во исполнение Конституции России, федеральных законов, нормативных указов Президента издает постановления и распоряжения, которые обязательны к исполнению на всей территории Российской Федерации. В случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента они могут быть отменены последним.
Акты Правительства, носящие нормативный характер или имеющие важное общее значение, издаются в форме постановлений. Этим они отличаются от распоряжений, издаваемых по оперативным или текущим вопросам, которые в большей степени являются индивидуальными актами, ненормативными по содержанию. В актах Правительства завершается процесс конкретизации законов или указов Президента, система законодательства приобретает необходимую полноту, а нормы права — конкретность и формальную определенность.
Содержание правительственного правотворчества на современном этапе обусловлено решением вопросов проведения и доведения до логического конца экономической реформы в российском обществе, ее эффективности и качества, перевода экономики на рыночные отношения, использования достижений научно-технического прогресса.
Акты Правительства принимаются на основе закона, т. е. в пределах компетенции, определенной законом, и во исполнение закона, иными словами, в развитие его предписаний. Развитие может означать конкретизацию предписаний закона либо логическое дополнение общих предписаний закона, что следует рассматривать как вторичное правотворчество, имеющее, однако, общегосударственное значение.
До недавнего времени в практике государственного руководства обществом были известны совместные постановления Правительства и центральных органов общественных организаций по наиболее важным вопросам экономико-социального характера. Особой юридической силой, отличающей их от постановлений Правительства, они не обладали, хотя имели более высокий (правда, не всегда) морально-политический авторитет. Такая практика себя не оправдала с точки зрения правотворчества в силу того, что Правительству все равно приходилось принимать отдельные постановления в развитие ранее принятого совместного постановления.
Среди подзаконных актов большое место отводится нормативным актам, принимаемым министерствами, государственными комитетами, ведомствами, федеральной службой. Эти акты обладают рядом особенностей. Прежде всего они уступают по юридической силе решениям Правительства; носят отраслевой характер, так как предназначены, за редким исключением, регулировать общественные отношения в процессе реализации своих полномочий в определенной сфере управления; отличаются большим многообразием. Наиболее распространенными среди них являются приказы, решения коллегии, инструкции, правила, положения, уставы, распоряжения.
Ведущей формой ведомственного акта является приказ, который может быть как нормативным, так и ненормативным по своему содержанию. Приказом опосредуется различная по своему характеру деятельность, им утверждается, а тем самым и придается соответствующая юридическая сила другим нормативным актам, исходящим от того или иного министерства, комитета, ведомства, федеральной службы. Иными словами, он имеет нормотворческое значение, выступает актом детализации постановления Правительства. Приказы и распоряжения, имеющие разовое распорядительное значение, не содержат нормативных предписаний, поэтому нормативно-правовыми актами не являются.
В практике нормотворчества в течение длительного времени имеется тенденция принятия актов первоначального правотворчества, что является грубейшим нарушением принципа законности, противоречит идее правового государства. Достаточно сослаться на приказы силовых министерств, которыми объявляются акты законодательных или вышестоящих исполнительных органов.
В подзаконном ведомственном правотворчестве, а часто и в правотворчестве субъектов Федерации широко распространено воспроизведение (повторение, переложение) нормативных актов вышестоящих органов. В определенных пределах такое дублирование оказывается целесообразным, если нужно представить нормативные предписания с точки зрения их единой системы. Вне этого такое переложение является вредным и неоправданным, так как создает у подведомственных органов иллюзию необязательности актов вышестоящих органов, мнение о том, что они начинают действовать (вступают в силу) только после того, как будут воспроизведены или объявлены актом «своего» министерства, ведомства, комитета или федеральной службы.
Формы ведомственных актов законодательно не регламентированы, хотя в нашей истории такие попытки были. Так, в Конституции 1936 г. говорилось, что министры издают приказы и инструкции, в действительности же практика пошла по пути многообразия этих форм.
По общему правилу, акты министерств, комитетов, ведомств, федеральной службы являются внутренними, т. е. регулируют деятельность подотчетных им учреждений, предприятий и организаций. Наряду с этими актами имеется особая группа межведомственных, издаваемых общефедеральными органами и регулирующими общественные отношения в различных сферах жизнедеятельности общества, которые являются обязательными для иных отраслевых органов, подведомственных им предприятий, учреждений, организаций.
После принятия Конституции России в 1993 г. субъекты Федерации (республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа) осуществляют собственное правовое регулирование, включая издание законов и иных нормативных актов.
Акты субъектов Федерации не могут противоречить федеральным конституционным законам и федеральным законам, имеющим прямое действие на всей территории Российской Федерации, а также актам, принятым в пределах их совместного ведения. В случае такого противоречия действует федеральный закон. В случае противоречия между федеральным законом и нормативно-правовым актом субъекта Федерации, изданным вне пределов ведения Российской Федерации (в пределах исключительной компетенции субъекта Федерации), действует нормативно-правовой акт субъекта Федерации.
Наименование актов субъектов федерации различно: республика (государство) имеет свою конституцию и законодательство, остальные — устав и законодательство. Конституция России не определяет иное наименование актов, издаваемых субъектами Федерации, это могут быть законы, решения, постановления, декреты и т. п.
Самостоятельную группу актов образуют решения органов местного самоуправления. Такая форма актов была длительное время законодательно установлена, хотя практика пошла по пути расширения конкретных видов актов с нормативным содержанием. Начали издаваться регламенты, положения.