§ 2. Этапы и стадии законотворческого процесса
Процесс создания нормативно-правового акта представляет собой совокупность последовательных организационных действий, которые регулируются конституционными и иными юридическими нормами.
В правотворческом процессе следует выделять два этапа: подготовку нормативно-правового акта и его принятие, которые в свою очередь распадаются на ряд стадий.
Первый этап можно рассматривать как неофициальный, так как не все стадии последовательно может проходить тот или иной проект.
1. Правотворческий процесс начинается с принятия решения о подготовке нормативно-правового акта. В данном случае необходимо решение компетентного государственного органа, которое часто связывают с реализацией права законодательной (правотворческой) инициативы. В Российской Федерации право законодательной инициативы принадлежит строго ограниченному кругу субъектов. Согласно ст. 104 Конституции РФ, им обладают Президент Российской Федерации, Совет Федерации, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, Правительство РФ, законодательные (представительные) органы субъектов Федерации, а также Конституционный, Верховный, Высший Арбитражный Суд РФ.
Данное право нельзя понимать узко, только как внесение законопроектов. Перечисленные субъекты могут внести на рассмотрение вопрос любого значения, требующий впоследствии правового оформления.
Принятие решения о подготовке нормативно-правовых актов обычно заранее включается в планы их подготовки, однако оно может быть реализовано и в виде отдельного поручения государственным органам или общественным организациям.
2. Подготовка текста нормативно-правового акта требует соответствующей предварительной работы: определения круга привлекаемых специалистов, создания рабочей группы, выявления общественной потребности в правовом регулировании данного вопроса. При подготовке текста проекта обычно используется отраслевой или ведомственный подход, когда привлекаются специалисты, организации соответствующего профиля. Очень часто дается общее поручение нескольким ведомствам, включая и юридические органы (Министерство юстиции, МВД, прокуратуру, суд и т. д.). В цивилизованной практике правотворчества должен в большей степени реализовы- ваться и другой подход, когда проект нормативно-правового акта готовится соответствующими комитетами, комиссиями высшего представительного органа.
Заранее должны быть определены возможные последствия принятия данного акта: экономические, политические, социальные, юридические, а также его стоимость, просчитаны возможные финансовые затраты и т. п. В частности, законопроекты о введении налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства Российской Федерации.
3. Обсуждение текста проекта нормативно-правового акта предполагает предварительное ознакомление с его содержанием и обычно осуществляется с широким привлечением заинтересованных сторон. Формы обсуждения могут быть самыми различными: совещания; расширенные заседания подготовительных комиссий; обсуждение в печати, на радио и телевидении; рецензирование проекта учебными и научно-исследова- тельскими учреждениями; получение отзывов и заключений.
Важнейшие законопроекты могут выноситься на всероссийское обсуждение, особенно если касаются прав и свобод, интересов граждан, их объединений и организаций. В этом случае проект обязательно публикуется в печати, оглашается по радио (полностью или в изложении). Иными словами, речь идет о максимальном учете общественного мнения.
4. Согласование проекта нормативно-правового акта предполагает получение соответствующей визы или предложений со стороны заинтересованных ведомств, прямо не участвующих в разработке проекта, но по роду своей деятельности имеющих к нему непосредственное или косвенное отношение. Особенно велика здесь роль Министерства юстиции как органа, определяющего основные направления развития правотворчества в нашей стране, необходимость учета в целом всего комплекса законопроектов.
5. Доработка проекта нормативно-правового акта осуществляется рабочей или подготовительной комиссией, которая учитывает поступившие предложения и замечания, редактирует текст. В частности, может создаваться и специальная редакционная комиссия, как это было при подготовке текста Конституции России.
Второй этап — принятие нормативно-правового акта — следует рассматривать как официальный, так как обычно эта процедура строго определена в регламентах правотворческих органов, которые организуют дальнейшую работу.
6. Внесение проекта нормативно-правового акта на рассмотрение правотворческого органа следует связывать с реализацией права законодательной инициативы. Законопроекты вносятся на рассмотрение в Государственную Думу, обычно в комитет по законодательству, где осуществляется их предварительная экспертиза. Они представляются с пояснительной запиской, отражающей аргументированную характеристику их целей, задач, основных идей, а также ожидаемый эффект и экономическое обоснование. Данная стадия заканчивается официальным включением проекта нормативно-правового акта в повестку дня заседания Государственной Думы.
7. Обсуждение проекта нормативно-правового акта в правотворческом органе часто предполагает два и более чтений, если иное не будет принято самим органом. При первом чтении заслушивается доклад инициатора проекта и обязательно содоклад соответствующего комитета или рабочей группы правотворческого<органа. Затем идет официальное обсуждение, причем каждое предложение или замечание фиксируется; соответствующее реагирование заинтересованных органов обязательно. По результатам обсуждения проект отклоняется или одобряется либо устанавливается срок второго чтения. Внесенные поправки к проекту рассматриваются соответствующими комитетами или комиссиями, которым поручена доработка проекта.
8. Голосование проекта следует рассматривать как наиболее важную стадию правотворческого процесса. Очень часто эта процедура отражается в конституционных нормах.
Федеральные законы принимаются большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы, если иное не предусмотрено Конституцией. Российский парламент построен по принципу бикаме- рализма, поэтому проекты рассматриваются каждой палатой раздельно. Принятые Государственной Думой федеральные законы в течение пяти дней передаются в Совет Федерации. Обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат законы по вопросам федерального бюджета; федеральных налогов и сборов; финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии; ратификации и денонсации международных договоров РФ; статуса и защиты государственной границы РФ; войны и мира.
Федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более 50% депутатов либо если в течение 14 дней он не был рассмотрен Советом Федерации. В случае отклонения законопроекта может быть создана согласительная комиссия, после чего проект снова рассматривается в Государственной Думе. Преодолеть вето Совета Федерации можно повторным голосованием, если за законопроект проголосуют две трети депутатов Государственной Думы. Федеральный конституционный закон считается принятым, если он одобрен тремя четвертями голосов от общего числа членов Совета Федерации и двумя третями голосов от общего числа депутатов Государственной Думы.
9. Подписание законопроекта осуществляется Президентом Российской Федерации как главой государства. Принятый федеральный закон в течение пяти дней направляется Президенту, и в течение четырнадцати дней он может его подписать. Этот же срок определен для подписания федерального конституционного закона. Если Президент использует предоставленное ему право вето, то Совет Федерации и Государственная Дума, каждая палата в отдельности могут «опрокинуть» вето Президента, повторно рассмотрев в ранее принятой редакции федеральный закон и приняв его двумя третями голосов каждой из палат. В этом случае законопроект подлежит подписанию Президентом в течение семи дней после поступления.
10. Опубликование нормативно-правового акта и доведение его до адресата представляют собой заключительную стадию правотворческого процесса.
Федеральным законом от 25 мая 1994 г. установлено, что на территории Российской Федерации применяются только те федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания, которые официально опубликованы. «Собрание законодательства Российской Федерации» является официальным периодическим изданием, в котором публикуются федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания, указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства РФ, решения Конституционного Суда РФ о толковании Конституции России и соответствии ей законов, нормативных актов Президента, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ или отдельных положений перечисленных актов.
Собрание законодательства Российской Федерации состоит из пяти разделов:
• в первом публикуются федеральные конституционные законы, федеральные законы;
• во втором — акты палат Федерального Собрания;
• в третьем — указы и распоряжения Президента Российской Федерации;
• в четвертом — постановления и распоряжения Правительства РФ;
• в пятом — решения Конституционного Суда России.
Второй раздел подразделяется на две части: в первой части публикуются постановления палат Федерального Собрания, принятые по вопросам, отнесенным к ведению палат ст. 102 и 103 Конституции
Российской Федерации; во второй — иные акты палат Федерального Собрания. Третий и четвертый разделы также подразделяются на две части: в первой части помещаются нормативные акты, во вторую часть включаются акты ненормативного характера.