§ 3. Система права и система законодательства: соотношение и взаимосвязь
Для того чтобы глубже распознать то или иное явление, увидеть его многогранность и специфику, необходимо уяснить организацию взаимосвязей между отдельными элементами его содержания, т. е. выявить формы их существования вовне. Содержание и форма образуют диалектическое единство и неразрывную связь между собой. В форме воплощается суть предмета или явления, его назначение и функции. Именно форма служит способом существования и выражения содержания. Закон их диалектического единства распространяется на все процессы и явления материального мира. Право не является исключением.
Система права и система законодательства — тесно взаимосвязанные самостоятельные категории, представляющие два аспекта одной и той же сущности — права. Они соотносятся между собой, как форма и содержание. Система права по его содержанию — это внутренняя структура права, соответствующая характеру регулируемых им общественных отношений. Система законодательства — внешняя форма права, выражающая строение его источников, т. е. систему нормативно-правовых актов. Право не существует вне законодательства, а законодательство в широком его понимании и есть право.
Структура права носит объективный характер и обусловлена экономическим базисом общества. Она не может строиться по произволу законодателя. Ее элементами, как известно, являются: норма права, отрасль, подотрасль, институт и субинститут, которые в своей совокупности призваны максимально учитывать многообразие регулируемых общественных отношений, их специфику и динамизм. Обновление системы права связано прежде всего с развитием и совершенствованием общественных процессов, актуальность которых способствует появлению новых правовых институтов и отраслей.
Нормы — главное связующее звено в системе права, составляющее юридическую основу всех остальных его структурных элементов. Норма отражает состояние и уровень социальной действительности, сформировавшиеся в ней потребности, необходимость их трансформации в содержание отдельных отраслей и институтов. Но там, где невозможно создать общие положения, отражающие единые принципы и методы регулирования для всех норм, нельзя говорить о каких-либо преобразованиях в системе права.
Вместе с тем структура системы права не может быть раскрыта с достаточной полнотой и точностью, если не видеть ее органического единства с внешней формой права — системой законодательства. Законодательство — форма существования прежде всего правовых норм, средство придания им определенности и объективности, их организации и объединения в конкретные правовые акты. Но система законодательства — не просто совокупность таких актов, а их дифференцированная система, основанная на принципах субординации и скоординирован- ности ее структурных компонентов. Взаимосвязь между ними обеспечивается за счет различных факторов, главными из которых являются предмет регулирования и интерес законодателя в рациональном, комплексном построении источников права.
Отраслевая обособленность венчает систему законодательства. Подобное обособление возможно при условии, если оно отражает особенности содержания правового регулирования. Обособить в законодательстве можно только то, что обособляется в действительности. Строение законодательства понимается как система лишь потому, что оно является внешним выражением объективно существующей структуры права.1 Структура права для законодателя выступает как объективная закономерность. Поэтому в его решениях о системе законодательства, строении нормативно-правовых актов неизбежно проявляется реальная, объективно обусловленная потребность существования самостоятельных отраслей права, подотраслей, институтов, юридических норм. В процессе правотворчества законодатель должен исходить из особенностей отдельных подразделений права, своеобразия их соотношения друг с другом.
Однако система права и система законодательства не тождественны. Между ними имеются существенные различия, которые позволяют говорить об их относительной самостоятельности.
Во-первых, это выражается в том, что первичным элементом системы права являются нормы, а первичным элементом системы законодательства выступает нормативно-правовой акт. Юридические нормы отраслей права — это строительный материал, из которого складывается та или иная конкретная отрасль законодательства. Но при построении каждой законодательной отрасли этот строительный материал может употребляться в разном наборе и в разном сочетании определенного нормативного акта. Вот почему отрасли законодательства не всегда совпадают с отраслями права, и такое несовпадение двояко.
В одних случаях мы можем констатировать факт, когда отрасль права есть, а отрасли законодательства нет (финансовое право, право социального обеспечения, сельскохозяйственное право и т. д.). Такие отрасли права не кодифицированы, а действующий в этой сфере нормативный материал рассредоточен по различным правовым актам, нуждающимся в унификации. Не исключена и обратная ситуация, при которой отрасль законодательства существует без отрасли права (таможенное законодательство, Воздушный кодекс РСФСР и т. д.).
Может быть и идеальный вариант, когда отрасль права совпадает с отраслью законодательства (гражданское, уголовное право, трудовое, административное и т. д.). Он наиболее желателен, ибо сближение двух систем, их гармоническое развитие повышает эффективность функционирования всего правового механизма.
Имеются так называемые комплексные отрасли законодательства, которые возникли из сочетание норм административного, гражданского и некоторых других отраслей права. Важнейшим из них является хозяйственное законодательство.
Во-вторых, законодательство по объему содержащегося в нем материала шире системы права, так как включает в свое содержание положения, которые в собственном смысле не могут быть отнесены к праву (различные программные положения, указания на цели и мотивы издания актов и т. п.).
В-третьих, в основе деления системы права на отрасли и институты лежат предмет и метод правового регулирования. Поэтому нормы отрасли права отличаются высокой степенью однородности. Отрасли же законодательства, регулируя определенные сферы государственной жизни, выделяются только по предмету регулирования и не имеют единого метода. Кроме того, предмет отрасли законодательства включает в себя весьма различные отношения, в связи с чем и отрасль законодательства не является столь однородной, как отрасль права.
В-четвертых, внутренняя структура системы права не совпадает с внутренней структурой системы законодательства. Вертикальная структура системы законодательства строится в соответствии с юридической силой нормативно-правовых актов, компетенцией издающего их органа в системе субъектов нормотворчества. В этом плане система законодательства непосредственно отражает национально-государственное устройство Российской Федерации, в соответствии с которым ведется федеральное и республиканское законодательство.1 Единство принципов распределения правотворческой компетенции между государственными органами на каждом из указанных уровней позволяет выделить два субординационных среза законодательства: 1) акты высших органов государственной власти и 2) акты высших органов государственного управления. Вертикальная же структура права — это его деление на нормы, отрасли, институты и т. д.
В основе горизонтальной структуры законодательства лежат горизонтальные связи между элементами законодательства, обычно производные от характера взаимосвязей между составными частями предмета регулирования. При таком структурном раскладе отрасли законодательства не совпадают с отраслями права и их число превышает число отраслей права.
В-пятых, если система права носит объективный характер, то система законодательства в большей степени подвержена субъективному фактору и зависит во многом от воли законодателя. Объективность системы права объясняется тем, что она произвольно выражает различные виды и стороны общественных отношений, дифференцированно проявляющиеся в поведении людей, Субъективность законодательства относительна, ибо она тоже обусловлена определенными объективными социально-экономическими процессами.
Справедливости ради надо отметить, что термины «совпадение» или «несовпадение» системы права и системы законодательства не совсем корректны. Они искаженно передают суть проблемы.
Как уже отмечалось, система права — это строение по объективным критериям (основаниям): предмету и методу правового регулирования, т. е. внутренняя форма права, его объективная внутренняя логика и предпосылка и результат законотворчества. Система законодательства — это система «документирования» права, в которой оно обретает формализованную систему правил поведения, т. е. внешняя форма права. Она «горизонтальна» как система актов, соответствующих
(выражающих) отрасли права (хотя, как известно, последние не только горизонтальны между собой), и вместе с тем — «вертикальна» как система нормативно-правовых актов, связанных по юридической силе.
* Это «усвоение» системы единого права и системы законодательства
является воплощением логики самого права (если принимаются правовые законы), его характеристикой в двух ракурсах.
В последующие годы эта сложная методологическая и теоретико- практическая проблема продолжала привлекать внимание ученых. Подчеркивалось, что систему права нельзя «канонизировать», как бы выводить ее за пределы права. Система права — явление не «надправо- вое», а внутриправовое. Нельзя противопоставлять систему права как «объективность» системе законодательства как «субъективности», они однопорядковые (Мицкевич А. В., Мазолин А. П.).
Внешне «совпадение» отрасли права и отрасли законодательства имеет двоякий смысл.
1. Они совпадают, если отрасль права выражена только в нормах закона (например, уголовное право, процессуальное право). Они «не совпадают», если отрасль права выражена в подзаконных актах (большинство отраслей).
После принятия Конституции РФ категория «система законодательства» утверждается в теории и на практике как система законов. Подзаконные акты относятся к «иным актам», содержащим нормы права (см. например, ст. 3 ГК РФ). Понятие «система законодательства в широком смысле как некое единство законов и подзаконных актов» активно принятое в советскую эпоху, отвергнуто как наследие тоталитарного государства, хотя нельзя сказать, что практика правотворчества в России уже на деле утвердила это новое правовое состояние общества.
2. Система права и система законодательства внешне «совпадают», если в государстве есть свод законов («кодекс кодексов») или, применительно к отдельным отраслям права, если отрасль права выражена только в одном законе кодифицированного типа. Этим критериям отвечают те же отрасли — уголовное и процессуальное право.
Система права (отрасли права) и система законодательства (отрасли законодательства) не совпадают, если отрасль выражена не в одном законе, а некотором множестве законов.
Вопрос о соотношении двух систем имеет как познавательное, так и технико-юридическое значение. Не следует придавать ему «драматический» оттенок. Но нельзя и отождествлять эти системы, так как в
конечном итоге это приводит к отождествлению права с законом, а затем и к его апологии, к возможности принятия неправовых законов, к произволу.
Общество должно «доработаться» до свода законов, так как он есть результат высокой политической и социально-экономической стабильности самого общества. На этом базисе должна сложиться развитая система законов органического типа, т. е. «беспробельная», непротиворечивая, адекватно отражающая нужды общества.
Причин несовпадения системы права и системы законодательства на отраслевом уровне несколько. Основная из них кроется в самой динамике и структуре социальных интересов, которые должны быть выражены в праве. Стабильность права предполагает и динамику, иначе право превратится в консервативную силу, препятствующую общественному прогрессу. Таким образом, право как система складывается в постоянном законотворческом процессе, результаты которого воплощаются в периодически принимаемых законах — общеотраслевых, по институтам права и даже по отдельным его нормам.
Вторая причина — в необходимости принимать законы не только в строгом соответствии с предметами отраслей права, но и по области государственной деятельности. А они, как правило, охватывают комплексы разнородных общественных отношений. Отсюда включение в систему законодательства комплексных межотраслевых законов.
Третья причина — большая потребность общества в текущем («конъюнктурном») правотворчестве, когда возникает необходимость вносить изменения в действующие законы, что часто сопряжено с принятием отдельных законов.
Четвертая причина — возрастающий объем правотворчества, углубление механизмов технико-правового регулирования. Этим обусловливается существование подзаконного нормотворчества.
Все это факторы объективного характера, обусловленные в конечном счете природой самого права и закономерностью возрастания его роли в жизни современного общества.
Пятая причина — федеративное устройство государства, обусловливающее существование подсистем законодательства.
Нормы права как единство гипотез, диспозиций и санкций являются воплощением логики права на его элементарном уровне. Нормативные предписания как компоненты законов и других нормативно-правовых актов являются формализацией норм права, их элементом, причем не самостоятельным, а подчиненным их структуре. Это значит, что при разработке каждого нормативного
23-3591 предписания, представляющего какую-либо часть нормы права, учитывается ее структура в целом: «вписывается» ли предполагаемое изменение в норму, не возникает ли необходимость коррективов в другие элементы нормы, не затрагивает ли данное предписание содержание других норм и т. д.
На практике правотворческие органы принимают текущие нормативные предписания, руководствуясь прагматическими «сиюминутными» интересами, вовсе не заботясь о том, какова при этом будет структура той или иной нормы права в целом. Эта практика в советскую эпоху получила теоретическое обоснование в идее «двух элементарных клеток»: в праве — норма права, в законодательстве — нормативное предписание. Она методологически непостоянна. Произошло оправдание произвола ведомственного нормотворчества. Теперь эта практика «по наследству» воспроизводится в государстве России.
Противопоставление нормативного предписания норме права является противопоставлением закона — праву, системы законодательства — системе права, что логически равносильно отрицанию идее правового государства. В самой сущности права заложено другое объективное начало: элементарной клеткой и права и законодательства является норма права.
В советскую эпоху интенсивно разрабатывались две теории: теория источников права и теория системы законодательства. Согласно первой — иерархическая структура системы источников права устанавливает лишь градацию правовых нормативных актов в соответствии с их юридической силой и не должна пониматься так, что норма, содержащаяся в источнике более низкого ранга, обязательно должна быть по своему содержанию производной от нормы, установленной более высоким в иерархии источником.1
Теория системы законодательства при всех ее оформлениях в категорию «внешняя форма права» (Шебанов А. Ф., Поленина С. В.) представляла собой концепцию «относительной самостоятельности законодательства». При этом доказывалось, что существуют «глубинные объективные корни» различий системы права и системы законодательства. Между тем различия эти лежат в иной плоскости — в природе права и способах его формализации. Обе эти теории не могут обосновать пути достижения соответствия закона праву.
Синтезирующей различные подходы к основаниям системы права и системы законодательства является идея логической нормы права.
Во-первых, норма права — единство интеллектуально-волевого и юридического содержания; во-вторых, логическая структура нормы права — это инвариантная связь элементов: гипотезы, диспозиции и санкции. В ней выражено государственно-властное регулирование общественных отношений. В-третьих, структура нормы — предписания — это структура первичных частиц правовой материи. Нормы- предписания выполняют в текстах нормативных актов различные операции: обеспечивают специализацию права, конкретизацию, детализацию поведения. Поэтому норма-предписание — это единство двух элементов — «жесткий закон организации ее содержания». В-четвертых, анализ содержания юридических норм обеспечивается при «параллельной» характеристике и элементов логической нормы (выявляются юридические государственно-принудительные свойства права), и элементов нормы-предписания (раскрывается с необходимой полнотой, де- тализированностью фактическое содержание каждого из них).
Следует иметь в виду, что право в целом выражает объективную логику принудительного регулирования поведения людей. Термин «логическое» уместен при характеристике всех категорий права и каждой в отдельности. Поэтому «логическая» норма права представляется тавтологией.
Конечно, в правовой действительности норма права как единство трех элементов чаще всего содержится в нескольких статьях нормативного акта или даже в статьях разных актов.
Это «несовпадение» нормы права и статьи нормативного акта дает основание считать «уязвимой» концепцию трехчленной структуры норма права. Здесь С. С. Алексеев категоричен: «Верная для характеристики логических норм, т. е. первичных связей в идеальной структуре права, выражающей его государственно-властные свойства, эта схема непригодна для анализа реальных части правовой системы, отличающейся высоким уровнем специализации».
Следует заметить, что категории «норма права», «структура нормы права» — это не «схема», а вполне реальные практически истинные абстракции. Они задают определенный стиль юридического мышления и опредмечиваются в каждом конкретном случае (реальной норме права) и в полном объеме. Нормы-предписания — это не «параллельная» их характеристика, а включенная в единый процесс структурирования, анализа и синтеза нормативности. Тем самым раскрывается и внутренняя логика как государственно-властных свойств, так и нормативности.
Нет нормы права «вообще», равно как и ее гипотезы, диспозиции и санкции. Есть предметное их содержание.
Таким образом, трехчленная структура нормы права вмещает в себя и «онтологию», и «гносеологию», и «методологию» анализа первичной структуры правовой материи. Она не только не препятствует анализу «реальных частиц правовой материи», но и предполагает такой анализ.
Практическая ценность таких категорий tf том, что они в целостном единстве дают ориентацию правотворческого процесса на достижение тождества закона — праву, системы законодательства — системе права. В таком структурно-логическом единстве легче отличить нормы-предписания, соответствующие складывающейся норме права («логической» норме) от норм-предписаний-произволов. А таких в ведомственном нормотворчестве немало.
Напротив, концепция логической нормы права («с одной стороны») и норм-предписаний («с другой стороны») как параллельных определений нормы права дает лазейку для ведомственного произвола и не отвечает проблеме формирования правового закона.
Через систему законодательства в системе права постепенно складываются не только нормы — носительницы трехчленной структуры, но и нормы-модификации, условно говоря, «мононормы», которые, как уже отмечалось, восполняют в систематике права субстанциональные функции. Эти категории норм многообразны: нормы-принципы, общие нормы, статутные (компетенционные) нормы, нормы правосубъектности, нормы-дефиниции, конструкции, презумпции.
В системе законодательства России эти разновидности мононормы интенсивно развиваются и все более широко обогащают его как в кодифицированных актах, так и в актах специализации. Специализация законодательства России — одна из наиболее характерных его черт. Принимаются многие новые законы (по видам регулируемых отношений), неизвестные прежней практике в советскую эпоху. Происходит своеобразное «дробление» тематики законов, что делает всю систему законодательства структурно более сложной. Происходит как бы «отход», «отдаление» системы законодательства от системы права.
На самом деле это только кажущаяся внешняя, формальная сторона. По существу же возрастание множественности законов, их специализация соответствуют тенденции глубже, точнее отразить интересы общества, достичь адекватности законов праву. Происходит в конечном итоге обогащение всей правоотраслевой структуры, на всех ее уровнях: институтов, субинститутов, подотраслей, формирование новых их разновидностей.
Тем не менее этот «наплыв» законов дает основание некоторым ученым высказываться за пересмотр воззрений на систему права. В дискуссии «круглого стола» (1981 г.) высказывалось мнение (не поддержанное ее участниками), что если нормы права будут взаимосогласованы, то сама собой отпадет проблема системы права, что реально существует лишь проблема системы законодательства.
Нельзя сказать, что подобные кардинальные представления, очень созвучные с «огосударствлением» права, преодолены теперь в условиях начавшихся в России преобразований. Некоторые ученые под влиянием «законотворческого бума» продолжают утверждать, что «система законодательства — это система всех правовых норм» (отвергается, таким образом, деление актов на законы и подзаконные акты); категория «отрасль права» утрачивает свое содержание, «теоретические выводы об отличии отрасли права от отрасли законодательства оказались несостоятельными, не получили практического подтверждения».1
В советскую эпоху сложилась тенденция подчеркивать различия между системой права и системой законодательства, недопустимость их смешения. Эта позиция явно расходилась с исходной сущностной концепцией права как «возведенной в закон» воли народа.
Различия между двумя системами оценивались как более углубляющиеся. В русле этой концепции система законодательства «огосударствлялась», так как объяснялась соотиосимостью нормативно-пра- вовых актов только по юридической силе. Иные связующие нити — функциональные и структурно-логические связи, обеспечивающие структурное единство и непротиворечивость подзаконных актов законам, специально не разрабатывались. Это состояние теории системы законодательства сохраняется и поныне, что препятствует ее развитию как адекватной системе права. Иерархия нормативно-правовых актов на основе права пока подменяется иерархией принимающих их государственных органов.
Конечно, в литературе нет недостатка в общих характеристиках системы законодательства как «внешней формы права», как «согласованного единства», «строгой иерархии на основе закона» и наделения его высшей юридической силой. Однако в целом в представлениях о системе законодательства доминирует «силовой» акцент.
Другие авторы справедливо подмечали, что внутреннюю и внешнюю форму права нельзя противопоставлять друг другу. Но для этого необходимо дополнить «силовую» интерпретацию системы законодательства анализом функциональных связей между законами и подзаконными актами (по направленности и способам регулирования), а также структурно-логических связей в формах дополнения, конкретизации, детализации. В этих параметрах система законодательства выступает^ качестве системы, формализующей право и опосредующей ее сложение в систему.
Необходимость проводить различия между системой права и системой законодательства вызывается, помимо прочего, потребностями систематизации законодательства, т. е. деятельностью государственных органов, направленной на упорядочение законодательства, приведение его в стройную и логическую систему.
Установление правильного соотношения между системой права и системой законодательства — это и теоретическая и практическая задача. Надлежащее ее решение должно обеспечить доступность, сокращение ненужной множественности актов, их согласованность и правильное применение на практике.