2. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ МЕРЫ / 2.1. Роль административного права в противодействии терроризму
Административно-правовые нормы занимают особое место в механизме противодействия терроризму. Они являются определяющим звеном, составляют нормативную основу борьбы с терроризмом. Это не случайно, поскольку ведущее место в данной деятельности принадлежит органам исполнительной власти. Нормы административного права определяют их правовой статус, полномочия, механизм взаимодействия с другими субъектами права. Особое место среди них занимают статутные нормативные акты, регулирующие организацию и деятельность основных субъектов противодействия терроризму. К ним относятся Закон РФ от 18 апреля 1991 г. «О милиции». Федеральный закон от 6 февраля 1997 I, «О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации», Федератьный закон от 3апреля 1995 г. «О Федеральной службе безопасности» и др. Так, в Законе РФ «О милиции» закрепляются полномочия ее сотрудников по реализации разнообразных административно-правовых мер (доставление, административное задержание, изъятие оружия, взрывчатых веществ и др.), широко применяемых в процессе контртеррористических операций.
Нормами административного права регулируются и вопросы организации противодействия терроризму, управления этой деятельностью. Такие нормы содержатся в Федеральном законе от б марта 2006 г. «О противодействии терроризму», в котором закреплены организационные основы такого противодействия (ст. 5), определен правовой режим контртеррористической операции (ст. 11), условия ее проведения (ст. 12). Особо следует подчеркнуть положение о едином управлении силами и средствами, участвующими в проведении контртеррористической операции (ст. 15). Не секрет, что многие неудачи федеральных сил на Северном Кавказе были связаны с плохой координацией деятельности различных силовых структур.
Значительное место в регулировании контртеррористической деятельности занимают Указы Президента Российской Федерации. Ими определяются организация этой деятельности, полномочия федеральных органов исполнительной власти по борьбе с терроризмом, решаются иные вопросы управления силами и средствами, участвующими в противодействии терроризму. Указом Президента РФ в 2006 г. создан Национальный антитеррористический комитет, который вырабатывает государственную политику борьбы с терроризмом, координирует деятельность всех федеральных органов исполнительной власти в этом направлении. В соответствии с Федеральным законом «О противодействии терроризму» п резидент при- нимаег решения об использовании соединений Вооруженных Сил РФ для участия в проведении контртеррористической операции, об использовании их формирований за пределами Российской Федерации для пресечения международного терроризма (ст. 9-10).
Вопросы организации противодействия терроризму детально регулируются постановлениями Правительства РФ. Так, Постановлением от 22 июня 1999 г. № 660 (в ред. Постановления Правительства от 30 декабря 2005 г. № 847) утвержден Перечень федеральных органов исполнительной власти, участвующих в пределах своей компетенции в предупреждении, выявлении и пресечении террористической деятельности. Постановлением Правительства РФ от 7 апреля 2004 г. № 186 (в ред. Постановления Правительства РФ от 5 декабря 2005 г. № 714) «Вопросы Федеральной службы по финансовому мониторингу» установлено, что Федеральная служба по финансовому мониторингу является федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным принимать меры по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, а также координировать деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти.
Нормативными актами определяется и круг административно-правовых средств, используемых в борьбе с терроризмом, порядок их применения. К ним следует отнести Кодекс РФ об административных правонарушениях, который содержит нормы об административной ответственности за деяния, связанные с террористической деятельностью: ст. 15.27 «Нарушение законодательства о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма»; ст. 20,27 «Невыполнение в зоне проведения контртеррористической операции законного распоряжения лица, проводящего указанную операцию». В КоАП РФ определен и порядок применения мер административного пресечения, связанных с совершением административных правонарушений. Иные меры административного принуждения (карантин, досмотр, выдворение и др.) предусмотрены во многих других нормативных актах. При этом следует заметить, что в связи с повышением угрозы терроризма на транспорте ужесточен пропускной режим в аэропортах, предполетный досмотр осуществляется только с участием сотрудников милиции.
Значительна роль норм административного права в формировании административно-правовых режимов, большинство которых связано с обеспечением общественной безопасности. Таковы режимы оборота оружия, закрытого административного образования, пропускной режим и др. Установление пропускного режима в аэропортах, на предприятиях атомной энергетики и других опасных производствах имеет целью исключить проникновение посторонних лиц на эти объекты. Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» (в ред. Федерального закона от 9 мая 2005 г. № 45-ФЗ) распространяет соответствующие положения безопасности, в том числе и пропускной режим, на объекты, указанные в приложении № 1 к данному закону. Наконец, Федеральным законом «О противодействии терроризму» определен режим контртеррористической операции, содержание которого будет рассмотрено.
Следует отметить, что в настоящее время создана правовая основа противодействия терроризму, адаптированная к современной криминологической ситуации. Она учитывает отечественный и международный опыт предупреждения и пресечения террористической деятельности.
Другим элементом механизма административно-правового регулирования являются правовые отношения: именно они отражают динамику этого механизма. Контртеррористические мероприятия реализуются преимущественно в административно-правовых отношениях. Характерной их чертой является юридическое неравенство сторон на началах «власть—подчинение». Такая модель правоотношений позволяет проводить в жизнь волю управляющего (руководителя контр террористической операции, сотрудника милиции и др.).
В рассматриваемой сфере деятельности возникают различные виды административно-правовых отношений, которые пронизывают весь процесс противодействия терроризму (планирование, профилактика, непосредственное проведение контртеррористическон операции, ответственность и др.). Основными являются организационные, контрольно- надзорные, регистрационные, разрешительные (лицензионные), административно-деликтные отношения. Применительно к каждому их виду нормы административного права определяют объект, субъекты правоотношений, юридические факты.
Следует подчеркнуть, что в рамках административно-правовых отношений реализуется как внутриорганизационная деятельность субъектов противодействия терроризму, так и внешневластная — по предупреждению, пресечению террористических актов, привлечению виновных к административной ответственности. Соответственно этому нормативной основой внутриорганизационных отношений будут преимущественно статутные нормативные акты, для второй группы административных правоотношений — специальные нормативные акты (законы об оружии, отходах производства и потребления, о ветеринарии и др.). Круг субъектов административно-правовых отношений, в которых реализуется противодействие терроризму, весьма широк. Это федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления; российские, иностранные граждане и лица без гражданства; должностные лица органов власти, предприятий и организаций; общественные объединения, судьи и др.
В механизме административно-правового противодействия терроризму особую нишу занимают акты применения права. Они дополняют властность норм, конкретизируют нормативные предписания к определенному жизненному случаю. Актами применения норм права разрешаются индивидуальные дела в сфере публичных отношений, а в рассматриваемой сфере деятельности — значительное количество разнообразных дел. Посредством этих актов решаются вопросы оперативного управления по противодействию терроризму, удовлетворяются интересы физических и юридических лиц, реализуются меры административной ответственности и административного принуждения.
Использование многообразных актов против терроризма обусловлено разнообразием решаемых в рамках соответствующей деятельности задач (управленческих, разрешительных, надзорных, юрисдикцион- ных и др.). Акты применения норм административного права подразделяются на акты-документы и акты-действия. К первым относятся акты управления (например, приказ руководителя контртеррористической операции о ее проведении), юрисдикционные акты (постановление судьи по делу об административном правонарушении), процессуальные акты (протоколы об административном задержании, изъятии оружия и др.).
. Значительна роль актов-действий при контртеррористической операции, подавлении сопротивления террористов. При этом следует заметить, что Федеральный закон «О противодействии терроризму» расширил возможности их применения. Помимо традиционных актов-действий (применение физической силы, специальных средств, огнестрельного оружия и др.) в целях пресечения террористического акта он предусматривает уничтожение воздушного, морского или речного судна (ст. 7-8).
Способы административно-правового регулирования играют специфическую роль в механизме противодействия терроризму. Административное, равно как и другие отрасли нрава, использует в качестве способов правового регулирования дозволение, разрешение, запрет. В отличие от других отраслей права, оно реализует весь арсенал названных способов воздействия на поведение физических и юридических лиц. Но их соотношение в механизме административно-правое ого регулирования неоднозначно. Для решения задач противодействия терроризму недостаточно мощности дозволительного способа правового регулирования, который предполагает определенную «автономность» поведения субъекта права. На первый план выступают разрешительный и запретительный способы воздействия на поведение субъектов права.
Разрешительный способ административно-правового регулирования широко используется в целях обеспечения общественной безо- пасности и охраны общественного порядка. Не случайно данный способ правового регулирования рассматривается в науке как один из институтов административного права. Сфера применения разрешительного порядка весьма широка. В рассматриваемой сфере деятельности особое значение приобретают разрешения на приобретение, хранение, использование оружия, производство взрывчатых, иных опасных веществ, производство взрывных работ и др.
Административный запрет является одним из наиболее жестких способов механизма административно-правового регулирования. Он теснейшим образом связан с правовой охраной общественных отношений, с помощью которого не только определяются признаки неправомерного поведения, но и, по образному выражению С. С. Алексеева, он «заряжен» юридической ответственностью. Такая жесткость административного запрета предопределила его более широкое применение в целях противодействия терроризму.
Так, ст. 15.27 КоАП РФ запрещает осуществление денежных операций с нарушением требований законодательства о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма. В соответствии с Федеральным законом «О противодействии терроризму» на территории (объекте), где введен правовой режим контртеррористической операции, устанавливаются дополнительные запреты на присутствие в данной зоне лиц, не проживающих здесь постоянно, на пользование средствами связи, деятельность опасных производств и др.
В заключение следует подчеркнуть, что рассмотренные элементы механизма административно-правового регулирования теснейшим образом связаны между собой. Именно системность данного образования позволяет использовать все возможности административного права в противодействии терроризму. В борьбе с ним применяются разнообразные административно-правовые средства. Основными из них являются административно-правовые режимы, меры административного предупреждения и пресечения, административная ответственность.