2.2. Административно-правовые режимы в противодействии терроризму
В предупреждении и пресечении террористической деятельности значительна роль административно-правовых режимов. Понятие режима чаще связывается с определенным порядком, совокупностью правил. Такая трактовка присутствует и в определениях правового режима. По определению С. С. Алексеева, он представляет собой комплекс правовых средств, характеризующих особое сочетание взаимодействующих между собой дозволений, запретов, а также позитивных обязываний (предписаний), создающих особую направленность регулирования.
Ценность приведенной дефиниции состоит в том, что. во-первых, содержание правового режима составляет не одно какое-либо юридическое средство, а их совокупность. Во-вторых, в правовом режиме способы правового регулирования находятся в определенном сочетании (автор только не упомянул разрешительный способ регулирования). В-третьих, правовой режим создается для определенной цели правового регулирования (обеспечение порядка оборота оружия, пожарной безопасности и др.).
Правовой режим представляет собой обобщенное понятие, которое получает воплощение в отраслевых правовых режимах (водоохранный, режим лесопользования, содержания осужденных к лишению свободы и т.д.). Наиболее широко используются в государственно-правовой практике административно-правовые режимы, назначение которых — регулировать особые государственные состояния с помощью специальных юридических средств.
«Административно-правовой режим, — по мнению Ю. А, Тихомирова, — есть специфический порядок деятельности субъектов права в разных сферах государственной жизни. Он устанавливается в законах, подзаконных актах и направлен на их строго целевую и функциональную деятельность на тех участках, где нужны дополнительные средства для поддержания требуемого государственного состояния»-.
Правовые режимы, регулируемые нормами административного права, несмотря на все их разнообразие, ориентированы преимущественно на обеспечение общественной безопасности и охрану общественного порядка. «Полицейский» характер административно - право- вых режимов подчеркивают практически все исследователи (К, С. Вельский, А. В. Мелехин, Н. Ф. Попова, В, В. Гущин, В. Б. Рушайло и др.). В правовой литературе обосновано немало классификаций этих правовых режимов. Не останавливаясь на их характеристике, выделим для целей нашей работы две основные группы административно-правовых режимов: 1) общие и 2) специальные.
Общие административно-правовые режимы являются относительно стабильными правовыми состояниями; они, как правило, не ограничены временными рамками. Таковы противопожарный, водоохранный режимы оборота оружия и др. Общие административно-правовые режимы ориентированы на обеспечение сохранности определенного объекта, территории, нормального функционирования государственных органов, предприятий и организаций, общественной безопасности и общественного порядка. Их мощности в обычных условиях достаточно для поддержания правопорядка и обеспечения общественной безопасности, Они выполняют свои функции постоянно, вне зависимости от возникновения экстраординарных событий или действий. Вместе с тем многие виды общих административно-правовых режимов обладают значительным превентивным потенциалом, создавая условия для предупреждения террористической деятельности. Это, например, пограничный, режим закрытого административного образования, пропускной, режим оборота оружия и др.
Особо следует выделить режим оборота оружия. Федеральный закон от 13 ноября 1996 г. № 150-ФЗ «Об оружии» и принятые в соответствии с ним подзаконные нормативные правовые акты устанавливают единый для Российской Федерации порядок обращения оружия. Предусмотренные законодательством ограничения на его приобретение, хранение, использование имеют целью исключить возможность неправомерного приобретения оружия. Последнее, как показывает мировой и отечественный опыт, чаще всего используется для осуществления террористических актов.
Режим оборота оружия предполагает не только установление соответствующих ограничении, но и разрешительную, контрольно-надзорную деятельность, препятствующую нелегальному обороту оружия. Так, в процессе режимных мероприятий устанавливаются лица, незаконно им владеющие, осуществляется изъятие оружия, боеприпасов. Только во время оперативно-профилактических мероприятий на Северном Кавказе органами внутренних дел изъято свыше 6,5 тонны взрывчатки, выявлено и уничтожено 2,7 тыс. тайников с оружием и боеприпасами, чем предотвращены многие террористические акты.
Специальные административно-правовые режимы устанавливаются в случаях необходимости усиления защиты государственных интересов, прав и свобод граждан, охраны законных интересов юридических лиц. Их введение обусловлено наличием существенных угроз конституционному строю, целостности государства, жизни и здоровью населения, общественной безопасности. Соответственно этому в правовой литературе выделялись три вида специальных административ- но-правовых режимов: чрезвычайное, военное и особое положение.
Возрастание в современных условиях опасности угрозы терроризма, в том числе международного, вызвало потребность установления еще одного вида специального административно-правового режима — контртеррористической операции. Характеристика чрезвычайного, военного и особого положений широко представлена в правовой литературе, поэтому представляется целесообразным подробнее остановиться на особенностях режима контртеррористической операции.
Впервые этот вид специального административно-правового режима предусмотрен Федеральным законом от 25 июля 1998 г. № 130-ФЭ «О борьбе с терроризмом». Это была первая попытка ввести силовую ситуацию на Северном Кавказе в правовые рамки, поскольку их отсутствие ставило под сомнение легитимность военных и полицейских операций, «зачисток». Нередко военнослужащие федеральных войск, сотрудники органов внутренних дел оказывались заложниками этой неправовой ситуации. В то же время данный закон регулировал рассматриваемый вид специального административно-правового режима в большей мере применительно к Чеченской Республике в общих чертах, на что уже исследователи обращали внимание.