1.5. Основные тенденции антинаркотической политики в России в 1990-е годы
Произошедшие в конце 1980-х - начале 1990-х годов социально-политические изменения в России повлекли за собой качественную трансформацию абсолютно всех сфер жизни общества. Антинаркотическая политика начала 1990-х в целом отразила весь процесс российских реформ 1990-х - противоречивых, непоследовательных и породивших в результате огромное количество новых проблем. Хаотичность действий властей в этой сфере в начале 1990-х явилась прямым следствием отсутствия разработанной стратегической политики и непродуманности тактических шагов в сфере борьбы с незаконным оборотом наркотиков.
Советская антинаркотическая политика характеризовалась государственной монополией на все виды деятельности (от лечения до профилактики): инициаторами всех антинаркотических мероприятий тогда выступал ЦК КПСС и областные комитеты партии. Постановления правительства СССР, направленные на борьбу с наркоманией, издавались под грифом «для служебного пользования» и были закрыты не только для публичного обсуждения, но и для специалистов, активно включенных в процессы воспитания и образования, - учителей, педагогов, комсомольских и партийных лидеров «низового» уровня. К «закрытым» вопросам относились: показатели утечки наркотических лекарственных препаратов, разработка новых сортов конопли, не содержащих наркотически активных веществ, технологии изготовления наркотиков для медицинских целей, строительство лечебно-трудовых профилакториев, реальная статистика правонарушений, связанных с наркоманией и т.п. Подобные материалы адресовались только тем структурам, которые непосредственно занимались данной проблемой; часто это сопровождалось обязательством не разглашать закрытые данные.
Таким образом, существовавшая в советское время система обеспечивала четкую координацию работы посредством жесткой системы взаимодействия. Распад Советского Союза и всей системы государственного управления способствовал разрушению государственной монополии в антинаркотической деятельности. Прежде всего это затронуло вертикальные системы государственного управления министерствами и ведомствами, а также систему государственного управления регионами. Децентрализация власти, способствовавшая в 1990-х годах законодательной активности и финансовой самостоятельности субъектов РФ, привела к перестройке системы государственной антинаркотической политики. На фоне отсутствия государственной политики в области борьбы с распространением наркомании в России, отсутствия единой государственной действующей программы и федерального финансирования регионы были вынуждены решать эту проблему в рамках отдельных краев и областей, исходя из имеющихся, при чем сильно ограниченных, средств. В 1995 г. Правительственной комиссией по противодействию злоупотреблению наркотических средств и их незаконному обороту во главе с С. Шахраем было рекомендовано всем регионам Российской Федерации создать межведомственные антинаркотические комиссии при администрациях, которые занимались бы разработкой и реализацией собственных целевых комплексных антинаркотических программ. Однако реально подобные комиссии в регионах были организованы намного позже.
Помимо отсутствия в регионах центров, призванных определять и реализо- вывать антинаркотическую политику, разрушилась вертикальная система управления и подчинения во многих министерствах и ведомствах. Так, например, согласно системе федерального государственного устройства России, Министерство здравоохранения на протяжении 1990-х годов не имело исполнительной вертикали власти, что существенно снижало эффективность выполнения ведомственных указов и распоряжений. Вот как данную ситуацию характеризуют специалисты, в частности один из сотрудников отделения десткой и подростковой наркологии НИИ наркологии Минздрава России, Москва (здесь и далее приведены цитаты из интервью автора книги с экспертами по проблемам противодействия наркомании в России. Подробный список специалистов, принимавших участие в опросе, см. в приложении): «Мы можем оказывать на региональные управления здравоохранения только косвенное давление, даже если нам кажется, что там делают что-то совсем не так. Например, мы послали запрос о том, как органы управления здравоохранения реализуют на местах некоторые положения Федерального Закона «О борьбе с детской безнадзорностью и правонарушением», и получили ответ не из 89 субъектов РФ, а только из 52. И мы не можем вмешиваться в происходящие там процессы. Исключение составляет только санэпиднадзор, и эта сохраненная вертикаль показывает очень высокую эффективность исполнения» (Приложение, интервью № 4).