Большинство НКО, созданные до 1987 г.,
преследовали в основном две цели: правовую защиту граждан (в основном диссидентов по политическим и идеологическим мотивам), а также создание служб по оказанию бесплатных правовых услуг для социально незащищенных граждан. Начиная с 1987 г., по мере увеличения безработицы, в спектре мотивов образования НКО появляется и такой, как правовая помощь разным профессиональным группам населения в решении трудовых споров и конфликтов.
Несмотря на превалирование правозащитной функции как одного из основных мотивационных факторов создания НКО, в ходе их реального функционирования этот мотив переместился с первого на третье место и то - в форме разработки правозащитных программ. На первое место в деятельности НКО выдвинулась задача правового просвещения молодежи; на второе - правовые (бесплатные) услуги социально незащищенным слоям населения; на четвертое - правовая помощь пострадавшим во время чернобыльской аварии, а также во время войны в Афганистане и Чечне; на пятое - правовая помощь трудящимся для разрешения трудовых споров, конфликтов.
Уже на стадии своего становления правовому воспитанию молодежи большое значение придавали в своей деятельности НКО Северо-Западного, Центрально-Черноземного, Уральского районов, Восточной и Западной Сибири, Северного района. НКО Волго-Вятского района, Дальнего Востока и Северного Кавказа на стадии своего становления основное внимание уделяли правовой защите интересов многодетных семей, малоимущих, инвалидов, беженцев и вынужденных переселенцев. Последнее обоснованно тем, что после распада СССР и возникновения локальных очагов этнических конфликтов именно в эти регионы России устремился основной поток беженцев и вынужденных переселенцев.
Функция правового просвещения молодежи и правовая защита социально-незащищенных слоев заняли важное место и получили массовое распространение в практической деятельности общественных организаций, созданных в конце 1980-х и в 1990-е годы. О глубокой продуманности характера и направленности деятельности НКО уже на начальной стадии их создания свидетельствует тот факт, что к середине 2000-х годов 92% НКО сохранили характер своей первоначальной деятельности.